Störfaktor Ausländerbehörde

„Wir nehmen Ausländerbehörde wahr als Störfaktor, der Schüler immer wieder negativ beeinflusst, in der Perspektivbildung für ein Leben nach Flucht und Schule hier in Deutschland“, erzählt uns der Mitarbeiter einer Berufsschule in Hamburg.[1] Die Ursachen für diesen Befund sind vielfältig und liegen nur teilweise im Verantwortungsbereich der Ausländerbehörden selbst. Das Asyl- und Ausländerrecht veränderte sich in den vergangenen Jahren fortwährend. In den Jahren nach 2015, erzählt der Mitarbeiter einer Ausländerbehörde in Baden-Württemberg, gab es „permanente[…] Gesetzesänderungen“. Die rapide Rechtsentwicklung, führt er weiter aus, ließ den Behörden vor Ort „kaum eine Chance […], die sorgfältig auch umzusetzen. Dafür haben wir […] alle […] ein bisschen […] das Gefühl, man macht jetzt […] Blindflug. Man ist nicht mehr so sattelfest, weil regelmäßig was Neues gekommen ist, [was] letztendlich auch, teilweise, für uns jetzt schwer einzuordnen war“. Rechtsanwendung, so der Rechtssoziologe Tobias Eule, wird in der Folge verstärkt „von mündlichen Überlieferungen und nicht Textkenntnis abhängig“. Rahmenbedingungen veränderten sich teilweise bereits wieder, bevor sie von Behörden implementiert werden konnten. „Bevor deren Umsetzung […] angefangen hat, da gab es schon ein neues Gesetz“, stellt ein Mitarbeiter des DGB in Niedersachsen fest.

Die veränderten rechtlichen Rahmenbedingungen waren teilweise nur unzureichend für die Anforderungen der Praxis konkretisiert, berichtet der Mitarbeiter der Ausländerbehörde in Baden-Württemberg. Es gab stetig neue „Gesetzesvorhaben, die in irgendeiner Art Auswirkungen auf aufenthaltsrechtliche Geschichten dann gehabt haben [...]. Das sind teilweise Kleinigkeiten, oftmals sind es politische Statements auch, die in der Praxis ganz schwierig umzusetzen sind“. Durch konfliktive politische Interessen und kontinuierliche Reformulierungen im Gesetzgebungsbereich verliert das Recht an Kohärenz und Übersichtlichkeit, ergänzt der Mitarbeiter einer hessischen Ausländerbehörde: „Da sind ja so viele Änderungen im Aufenthaltsrecht, dass ich das wirklich nicht mehr zusammenfassen kann. Das ist ja immer im Fluss, jeder der politisch neu dazu kommt, mischt sich irgendwie ein. […] Es gab so viele: das Zuwanderungsgesetz, diese ganzen Änderungsgesetze, das sind ja alles immer nur Änderungsgesetze, die sagen, der Paragraph wird so und so geändert.“ Die rechtlichen Veränderungen schätzt er als nur begrenzt effektiv und in erster Linie störend ein: „Wichtig wäre, dass, egal wer da […] an der Macht ist, dass man nicht denkt, man könnte die […] vermehrte Zuwanderung mit ständigen Veränderungen des Aufenthaltsgesetzes regeln. Egal was da geändert wurde, […] da ändert sich nichts. […] Dieses ständige Ändern an den Gesetzen, macht uns natürlich ganz viel Arbeit.“ Geflüchtete und ihre Unterstützenden können sich in der Folge nur unzureichend „auf [die] Qualität der Arbeit verlassen und […] auf die Rechtslage“, bedauert der Mitarbeiter einer Beratungsstelle in Baden-Württemberg.

Jede rechtliche Veränderung muss durch die einzelnen Behörden zuerst interpretiert werden, erzählt der Mitarbeiter der hessischen Ausländerbehörde weiter: „Jeder kriegt seinen Teil und schreibt was dazu, wie wir das hier umsetzen und dann fassen wir das die nächste Woche zusammen und dann gibt es eine Abteilungsverfügung, wie mit dieser neuen Gesetzgebung umzugehen ist, wie wir das hier auslegen. Aber wenn wir noch Fragen haben, und das ist auch oft der Fall, fragen wir halt bei den vorgesetzten Dienststellen, wie sie es gerne hätten. Es gibt ja dann oft Erlasse, die dann noch das regeln, was in dem Gesetz unklar ist und was dann immer noch unklar ist, das regeln wir hier so, wie wir es gerne hätten.“ Es gibt zudem viele unbestimmte Rechtsbegriffe, die nicht eindeutig gefasst sind, wie etwa die Pflicht zur Mitwirkung an der Klärung der Identität. Die Entscheidungspraxis der Ausländerbehörden variiert in der Folge sehr deutlich. Im „Ausländerrecht haben Sie fast nur Ermessen“, so der Mitarbeiter der hessischen Ausländerbehörde. Es sei in vielen Fällen möglich, entweder abzulehnen oder zu erteilen, „obwohl es [bei] vielen Leuten natürlich um existenzielle Entscheidungen geht und das ist auch gerichtsfest. […] Es gibt da ganz viele Entscheidungen im Aufenthaltsrecht, wo man einfach in die und die Richtung gehen kann“. „Recht“, stellt der Mitarbeiter eines Projektträgers in Niedersachsen fest, ist „nicht eindeutig […]. Es ist auslegbar. Und es gibt Spielräume. Und die werden halt in […] jede vorstellbare […] Richtung […] genutzt“.

In der Praxis variieren die Entscheidungen dadurch stark zwischen einzelnen Mitarbeitenden, insbesondere jedoch zwischen verschiedenen Ausländerbehörden, die „bestimmte Gesetze total anders auslegen“, wie der Mitarbeiter eines Jobcenters in Bayern berichtet. Einige Ausländerbehörden konstatiert er, sind etwa bei der Erteilung von Arbeitserlaubnissen innerhalb des rechtlichen Rahmens „sehr liberal“. In anderen herrscht, so die Erfahrung des Mitarbeiters einer Beratungsstelle in Bayern, eine „‘Flüchtlinge raus‘-Mentalität“, manche könne man „zu Fug und Recht […] Abschiebebehörden nennen“. Dort, wo Behörden primär Abschiebungen und Ausreise zum Ziel haben, entstehen „bürokratische Hemmnisse, die Ausländerbehörden bauen […] sehr viel Druck auch auf die Menschen [auf]“, bedauert ein Mitarbeiter der IHK in Niedersachsen. „Man hat das Gefühl“, ergänzt der Mitarbeiter einer Beratungsstelle in Sachsen, „es wird sehr kreativ mit den Gesetzen und Rechtsprüchen umgegangen, um Gründe zu finden, das Anliegen abzulehnen“. Ganz schlecht sei es, meint der Mitarbeiter des niedersächsischen Projektträgers, „wenn man die falschen Mitarbeiter in der Ausländerbehörde hat, die […] ihren Auftrag darin sehen, die Leute raus zu halten aus dem Land oder wenn sie drin sind, wegzuschicken. Das gibt es ja: ‚Wir buchen, sie fluchen‘.“ Ausländerbehörden, so der Rechtswissenschaftler Tobias Eule, sind dadurch „nicht nur wirkungsmächtige Akteure in der Verwaltung von Asyl, sondern auch in vielen Fällen unberechenbar“.

Innenministerien und Regierungspräsidien, die autoritär-populistischen Teilen der Öffentlichkeit steigende Abschiebezahlen demonstrieren wollten, setzen einzelne Behörden und Sachbearbeitende unter Druck, innerhalb der Ermessensspielräume restriktive Entscheidungen zu treffen. Man hat, berichtet der Mitarbeiter der Ausländerbehörde in Hessen, „als eine Folge dieser politischen Wende […] die Abschiebungen zentralisiert beim Regierungspräsidium, weil man der Meinung war, die würden das rigoroser handhaben. Man hat auch alle unsere Akten der Ausreisepflichtigen [über]prüft, ob wir denn da irgendwelche Fehler gemacht haben, dass die Leute noch hier sind.“ Es sei „schon [ein] ziemlicher Schildbürgerstreich“ gewesen, „weil der pensionierte Polizeibeamte mit einem zweitägigen Ausländerrechtskurs […] Mitarbeiter prüfen wollten, die das seit zehn, fünfzehn Jahren machen. Natürlich haben sie nichts gefunden und auch jetzt werden statistisch nicht mehr Leute abgeschoben.“ Die Zentralisierung von Zuständigkeiten sei eine Strategie, um liberale Einzelfallentscheidungen zu verhindern: „der Mitarbeiter beim Regierungspräsidium kennt jetzt nicht die Familie. […] Unser Mitarbeiter […] kannte die schon lange […]. Das ist natürlich dann alles vorbei. Und das ist […] genau das, was gewollt war“. Es gehe „nur noch darum: ‚bring die Leute zur Ausreise‘. […] Dass […] von vierhundert Geduldeten dreißig so krank sind, dass sie nicht mehr ins Ausland können, aber vielleicht auch keinen Aufenthaltstitel bekommen können aus irgendwelchen Gründen, oder hundert keine Papiere bekommen, weil einfach die Maghreb-Staaten ihre Staatsangehörigen nicht zurück nehmen […]. Das kann man da nicht klar machen. […] Es gibt […] viele Geduldete, die einfach deswegen geduldet sind, weil die Erstfamilie noch im Asylverfahren ist und dann kann man eben […] den Vater nicht wegschicken. […] Es ist nicht so, dass wir sagen, wir schieben den […] Vater ab, damit die Mutter und die Kinder […] schnell hinterher reisen. Aber das ist natürlich Linie der Ministerien, ganz klar.“

Personelle Ressourcen standen in den Ausländerbehörden teils nur unzureichend zur Verfügung, auch da der Arbeitsaufwand mit dem Zuzug von Geflüchteten im Jahr 2015 deutlich anstieg. Folge waren lange Wartezeiten bei der Bearbeitung von Anträgen, die auch die Aufnahme einer Ausbildung oder Beschäftigung verzögerten. Die Mitarbeitenden der Ausländerbehörde seien, so der Mitarbeiter eines Jobcenters in Niedersachsen, „klassisch überbelastet“. Folge der Überlastung sind, berichtet der Mitarbeiter der baden-württembergischen Ausländerbehörde, „jede Menge Überhänge […]. Dinge, die nicht erledigt worden sind“. Zeitweise gab es „Terminierungen, die fünf Monate dauern bis zum Erstgespräch. Also die sind am Anfang festgelegt oder registriert worden, da haben die ein Übergangsschreiben gekriegt und das richtige Erstgespräch fünf Monate später, weil die keine Termine hatten.“ Insbesondere im Zuge des vermehrten Zuzugs von Geflüchteten 2014 und 2015 kam es – da das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF) ebenfalls stark überlastet war – zu teils langen Wartezeiten. „2014, 2015 war ja die Durchschnittszeit [für das Asylverfahren] 18 Monate“, erinnert sich der Mitarbeiter einer anderen Beratungsstelle in Sachsen. Diese Zeit werde häufig verschwendet: „Das sind ja Monate, die […] ins Land gehen. Und dann haben wir ja immer noch viele Menschen, die viel viel länger auf ihren Bescheid warten, also weit länger als ein Jahr. Und in diesem Jahr […] hätten wir viel [für die Arbeitsmarktintegration] machen können.“ Zusätzlich verlängert wird der Wartezeitraum durch Klageverfahren, die notwendig werden, wenn das Asylverfahren mit einem negativen Bescheid abgeschlossen wird, dabei jedoch die individuelle Situation der Geflüchteten unzureichend berücksichtigt wird, wodurch Aussicht auf eine Revision des Bescheids besteht.

Ein Ehrenamtlicher aus Sachsen erzählt, er habe „von der Ausländerbehörde den Satz gehört: ‚Naja, wir haben keine Einzelfälle. Alle Einzelfälle sind doch am Ende gleich.‘ Wo ich mir halt sage: ‚Okay, wenn eine Behörde so arbeitet, dann finde ich das aber ganz schön traurig.‘ […] Ausländerbehörden haben einen riesengroßen Ermessensspielraum in sehr vielen Dingen. Und wenn sie den nicht nutzen, weil sie sich selber sagen: ‚Können wir nicht nutzen, weil am Ende sind alle gleich.‘ Das ist dann alles super über einen Kamm geschert und eigentlich nicht wirklich rechtens.“ Folge der Wartezeiten sind unter den Geflüchteten „Unzufriedenheit, manchmal sogar Resignation“, so der Mitarbeiter eines Projektträgers in Baden-Württemberg. Der Effekt sei, meint die Mitarbeiterin eines hessischen Projektträgers, dass die Geflüchteten ihren alltäglichen „Rhythmus […] verlieren. Und nach drei Jahren, in denen man einfach nur hier sitzt und wartet, […] dauert es […] drei Jahre, bis man die Leute überzeugen kann: ‚Hier, jetzt sollst du bitte arbeiten gehen‘“.

Weitere Informationen:

• Tobias G. Eule: Ausländerbehörden im dynamischen Feld der Migrationssteuerung
• Nikolai Huke: Teilhabe trotz staatlicher Ausgrenzungspolitik. Die soziale Bewegung der Flüchtlingssolidarität

[1] Die Zitate sind Interviews entnommen, die im Rahmen des durch das BMBF geförderten Forschungsprojekts „Willkommenskultur und Demokratie in Deutschland“ (www.welcome-democracy.de, Laufzeit: 10/2017-11/2020) geführt wurden. Sie wurden sprachlich geglättet.