Eine Sternstunde

Als der Parlamentarische Rat heute vor 72 Jahren im mit Kriegswunden übersäten Deutschland seine Arbeit aufnahm, lag vor ihm eine monumentale Aufgabe. Das zu erarbeitende Grundgesetz sollte mit der Verfassungstradition der Vorgängerstaaten eindeutig brechen und die Grundrechte in den Vordergrund rücken. Grundrechte sollten nicht mehr wie in der Weimarer Verfassung hinten angehängt werden und auch nicht nur deklaratorischen Charakter besitzen, sondern eine Werteordnung begründen. Grundsätzlich bestand Einigkeit unter den Entscheidungsträgern über Parteigrenzen hinweg hinsichtlich der großen Mehrheit des Grundrechtekatalogs, der Schutz gegen staatliche Willkürakte sichern und zugleich ein Fanal für die Menschen unter sowjetischer Besatzungsherrschaft darstellen sollte.

Allerdings entwickelte sich ein angedachtes Grundrecht rasch zu einem kontroversen Diskussionspunkt im Parlamentarischen Rat: jenes über Asyl. Bekanntermaßen wurde als Ergebnis der Verhandlungen in Artikel 16 Absatz 2 Satz 2 des Grundgesetzes das Asylrecht festgeschrieben, das aufgrund seiner weitgreifenden Formulierung und Einklagbarkeit nahezu einmalig auf dem europäischen Kontinent war. Das hinlänglich transportierte Narrativ besagt, dass dieses Asylrecht von einstigen Emigranten für künftige Generationen von politisch Verfolgten geschaffen wurde und die Gastfreundlichkeit der jungen Bundesrepublik gegenüber Ausländern repräsentieren sollte. Aber die Verhandlungen im Parlamentarischen Rat gestalteten sich diffizil, was unter Zeithistorikern zuweilen die Frage aufwarf, inwieweit bei manchen Vätern des Grundgesetzes eine xenophobe Geisteshaltung zutage trat.

Die Quellenforschung untermauert in jedem Fall den Eindruck, dass während der Ausarbeitung des Verfassungswerkes die Erfahrungswelt der einzelnen Beteiligten eine wichtige Rolle spielte. Es mag in diesem Zusammenhang nicht überraschen, dass im Verfassungskonvent von Herrenchiemsee, der einen ersten Entwurf vorbereitete, von einem Individualanspruch auf Asyl überhaupt nicht die Rede war. In jenen Konvent entsandten die Bundesländer sachverständige Beamte, die andere Sorgen und Problemstellungen als das Schicksal von Ausländern im Blick hatten. Im Parlamentarischen Rat saßen jedoch viele Abgeordnete, die während der Zeit des Nationalsozialismus selbst mit politischer Verfolgung zu kämpfen hatten und in manchen Fällen ins Exil flüchten mussten.

Im Rat unternahm dann der Sozialdemokrat Ludwig Bergsträsser, der 1944 nach dem gescheiterten Hitler-Attentat vom 20. Juli ins Fadenkreuz der Gestapo geraten war, im ersten Monat der Verhandlungen einen ersten Vorstoß. Er forderte in Anlehnung an den bereits vorliegenden Entwurf der "Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte" der Vereinten Nationen ein Abschiebungsverbot für Ausländer ohne vorheriges Gerichtsurteil. Seine Parteikollegen Carlo Schmid und Georg-August Zinn gingen einen Schritt weiter und wollten, dass politisch verfolgte Ausländer nicht an ihre Herkunftsstaaten ausgeliefert werden durften und lediglich ein Gericht über ihr Anrecht auf Asyl entscheiden konnte.

Zinn, der später hessischer Ministerpräsident wurde, war nach der Machtergreifung der Nationalsozialisten einige Zeit als Rechtsanwalt für Juden tätig und hielt über Jahre Kontakt zur Widerstandsgruppe Roter Stoßtrupp. Der renommierte Verfassungsrechtler Schmid stand während des Zweiten Weltkriegs mit dem Kreisauer Kreis in Kontakt und engagierte sich als Kriegsverwaltungsrat der Oberfeldkommandantur der Wehrmacht in Lille für den Schutz von Franzosen. Die beiden repräsentierten eine Gruppe im Parlamentarischen Rat, die auch oder gerade aufgrund ihrer früheren Widerstandstätigkeiten den Schutz von politischen Dissidenten als wichtiges Leitmotiv des neuen Deutschlands etablieren wollte.

Während sie mit ihren Vorschlägen zum Asylrecht viel Zustimmung erhielten, bildete sich auf der Gegenseite im Grundsatzausschuss des Parlamentarischen Rats, wo jene Grundrechte vornehmlich beraten wurden, eine Opposition um Richard Thoma. Der aus Weimarer Tagen bekannte Staatsrechtler argumentierte, dass der Logik der sozialdemokratischen Vorschläge folgend auch Kommunisten oder Faschisten, die aufgrund ihrer Ideologie verfolgt wurden, ein Anrecht auf Asyl hätten. Stattdessen wollte Thoma einen Anspruch an das „Eintreten für Freiheit, Demokratie, soziale Gerechtigkeit und Weltfrieden“ knüpfen und eine Art Gesinnungsasyl etablieren.

Dem wiederum stellte sich der Christdemokrat Hermann von Mangoldt entgegen. „Nimmt man eine solche Beschränkung auf, dann kann die Polizei an der Grenze machen, was sie will“, sagte der vormalige Innenminister von Schleswig-Holstein, der anders als Zinn oder Schmid eine beachtliche Professorenkarriere in der Zeit des Nationalsozialismus hingelegt hatte. Wenngleich von Mangoldts Motive in dieser frühen Nachkriegszeit nicht eindeutig verifiziert werden können, spielte er nachweislich in seiner Funktion als Vorsitzender des Grundsatzausschusses eine wichtige Rolle in den Debatten um Grundrechte. Im Zusammenhang mit der Forderung nach einem Gesinnungsasyl befürchtete er, dass Sicherheitskräfte als Konsequenz nach eigenem Ermessen die verfassungsmäßigen Voraussetzungen für das Asylrecht an der Grenze prüfen könnten. Er verwies auf das warnende Beispiel der Schweiz, die diese Praxis während des Zweiten Weltkriegs angewandt hatte und einigen Verfolgten die Einreise verwehrte. Von Mangoldts Vorschlag, das Asylrecht sehr schlicht zu halten und sich auf den später auch in Artikel 16 Absatz 2 niedergeschriebenen Satz („Politisch Verfolgte genießen Asylrecht“) zu beschränken, wurde ohne Wiedersprüche aus dem Ausschuss hingenommen.

Der Textvorschlag wurde wenig später vom Hauptausschuss des Parlamentarischen Rats in dieser Form angenommen, nachdem Schmid nochmals einen Appell gegen jegliche politisch motivierte Einschränkung des Asylrechts hielt. „Die Asylrechtgewährung ist immer eine Frage der Generosität, und wenn man generös sein will, muss man riskieren, sich gegebenenfalls in der Person geirrt zu haben“, sagte der Sozialdemokrat.

Abgeordnete mit Emigrationserfahrung setzen sich durch

Aber trotz der großen Einigkeit über Parteiengrenzen hinweg sollte die Kontroverse rund um das Asylrecht erst ihren Anfang nehmen, denn der Redaktionsausschuss des Rats beharrte darauf, dass es kein unbeschränktes Asylrecht für sogenannte unerwünschte Ausländer, also jene, die für Anti-Demokraten gehalten wurden, geben konnte. Dadurch entbrannte nun im Hauptausschuss Mitte Januar 1949 eine hitzige Debatte mit sehr gegenläufigen Positionen.

Vor allem die aus der Emigration zurückgekehrten Mitglieder erinnerten sich jetzt an die betrüblichen Erfahrungen, die sie in Zufluchtsländern machen mussten. Der KPD-Abgeordnete Heinz Renner und sein SPD-Kollege Friedrich Wilhelm Wagner hatten im Pariser Exil benachbarte Büros gemietet und ergriffen beide das Wort. Renner plädierte für ein „Recht auf Arbeit“ für Asylberechtigte, während Wagner an seine Exilzeit mit folgenden Worten erinnerte: „Wir waren sehr glücklich, dass wir draußen unterkamen und dass wir dadurch Hitler und seinen Henkersknechten entkommen konnten. Aber es war sehr bitter für die Tausenden, als sie draußen waren mit Asylrecht, aber ohne die Möglichkeit, zu arbeiten und sich dadurch zu ernähren.“

Auf eine weiterreichende Formulierung wurde aber verzichtet, weil ein Recht auf Arbeit bereits durch das Recht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit, also den geplanten Artikel 2 des Grundgesetzes, gedeckt wurde. Stattdessen entfachte Heinrich von Brentano erneut die Diskussion um ein uneingeschränktes Asylrecht, welches aus Sicht des CDU-Abgeordneten die Voraussetzung dafür war, „dass alle diejenigen, die sich wegen eines aktiven Einsatzes gegen die demokratische Grundordnung in ihrer eigenen Heimat nicht aufhalten können, in Deutschland ungestraft und unter Berufung auf dieses Asylrecht weiterleben und weiterarbeiten können.“

Wagner, der im französischen Exil zeitweilig ein auf Asylangelegenheiten spezialisiertes Anwaltsbüro führte, stellte sich entschieden gegen ein Asylrecht, das von der „eigenen Sympathie oder Antipathie und von der politischen Gesinnung" abhängig war. Stattdessen argumentierte er, dass jede Einschränkung das eigentliche Prinzip des Asylrechts untergraben hätte. Die Gegenseite um von Brentano, der später zwischen 1955 und 1961 das Auswärtige Amt leitete, ließ sich davon nicht beirren. Er fragte, ob es wirklich notwendig war, das Asylrecht so weit auszudehnen, „dass wir etwa in Deutschland zur Oase auch derjenigen politisch Verfolgten werden, die ihre Tätigkeiten, die sie zum Abwandern aus ihrer Heimat veranlasst hat, auch hier fortsetzen werden, nämlich den Kampf gegen die Demokratie.“ Aus von Brentanos Sicht musste es die Möglichkeit geben, einen Ausländer wegen seiner staatsgefährlichen Haltung des Landes zu verweisen.

Trotz dieses Appells wurde sein Antrag am Ende abgelehnt, gerade auch weil sich die maßgeblichen Ratsmitglieder mit Emigrationserfahrung vehement dagegen wehrten. Der einstige Exil-Kommunist Renner setzte den Schlusspunkt in dieser Grundsatzdebatte, als er darauf insistierte, dass jede Einengung des Begriffs „politischer Emigrant“ vermieden werden musste, weil jeder politisch reife Mensch im 20. Jahrhundert ein uneingeschränktes Asylrecht befürworten sollte. „Sonst gerät man in Teufels Küche.“

Sternstunde des Parlamentarischen Rats

Wenngleich einige Väter des Grundgesetzes eine intensive, vielfach durch Emotionen getriebene, Debatte um das Asylrecht führten, ist der mögliche Vorwurf der Ausländerfeindlichkeit nicht haltbar. Die Ratsmitglieder um von Brentano waren vom Gedanken getrieben, die gerade im Aufbau befindliche und aufgrund der Weimarer Erfahrung als zerbrechlich begriffene Demokratie um jeden Preis zu schützen. Deshalb wollten manche verhindern, dass Demokratiefeinde trotz politischer Verfolgung andernorts nicht in Deutschland ihr Unwesen treiben konnten. Insbesondere der starke Anti-Kommunismus, der zu einer Art Gründungsmythos der Adenauer-Republik wurde, war unter einigen Christdemokraten im Parlamentarischen Rat allgegenwärtig.

Abgesehen davon gehörte zu den Zielvorstellungen aller an der Erarbeitung des Asylrechts Beteiligten parteiübergreifend die Absicht, ein subjektives Individualrecht zu schaffen, auf das sich jeder politisch Verfolgte berufen konnte und das ihm Schutz gegen staatliche Übergriffe zusicherte. Die Debatten im Rat, die sich über mehrere Monate hinzogen und zweifellos eine der Sternstunden im Entstehungsprozess des Grundgesetzes waren, offenbarten keine xenophobische Haltung bei manchen Mitgliedern. Trotzdem bedurfte es eines intensiven Einsatzes einiger Abgeordnete, damit das Asylrecht in seiner damaligen Form politisch neutral blieb und auch nicht an die Abstammung des einzelnen Asylsuchenden geknüpft wurde. Letzteres sollte sich erst einige Jahrzehnte später ändern.