Gibt es ein Recht auf Internet?

Das Internet sprengt alle Grenzen und unterläuft die Zensur-und Propagandamaßnahmen von allen Seiten. Der politische Kampf um das Internet in China, das jetzt mehr als eine halbe Milliarde Internetnutzer hat und damit sogar die USA übertrumpft, macht die demokratische Potenz des Mediums besonders deutlich.

Die Potentiale können aber nur ausgeschöpft werden, wenn die Bürger Zugang zu Foren haben, wo sie ihre Meinungen kundtun, sie Informationen suchen und an der der öffentlichen Sphäre teilhaben können. Daher ist der Zugang zum Internet essenziell.

Im Folgenden soll untersucht werden, inwieweit der Staat in Deutschland verpflichtet ist, aktiv einen Rahmen für Ausübung der Kommunikationsfreiheiten im Internet zu schaffen.

1. Einige Fakten

Gegenwärtig ist es eine der größten Herausforderungen, denen exklusiven Charakter der Informationsgesellschaft zu überwinden. Der Umstand, dass die Mehrzahl der Weltbevölkerung keinen Internetzugang hat, ist gleichzeitig Ursache und Konsequenz einer Unwucht in der Verteilung von Reichtum und Ressourcen in der Welt. Die Demarkationslinie verläuft entlang der Armut und dem Fehlen von Infrastrukturen. Sie äußert sich auf vielen Ebenen, einschließlich Gesundheit und Bildung, und muss daher in einem weitergehenden politischen Kontext verstanden und angegangen werden. Das Kernproblem: Der Zugang zum Netz kostet zum einen Geld und zum anderen setzt er Bildung voraus.

Gemäß den Zahlen des statistischen Bundesamtes hatten im Jahr 2009 27 Prozent der deutschen Haushalte keinen Zugang zum Internet, 22 Prozent hatte nicht einmal einen PC. Zugang zur digitalen Welt ist an den Wohnort und an das Einkommen gekoppelt: Ärmere Menschen auf dem Land sind häufiger offline. Zudem spielen Alter und Geschlecht eine Rolle: Nur jeder dritte Mensch über 65 Jahren ist in Deutschland online, und die älteren User sind weit häufiger Männer als Frauen (vgl. Nonliner-Atlas 2011). Global betrachtet ist dies noch viel extremer: In den Ländern Afrikas haben zwischen 0,2 (Sierra Leone) und knapp 40 Prozent (Seychellen) der Menschen Zugang zum Netz, meist aber unter 10 Prozent (in Südafrika 8 Prozent). In Asien reicht das Spektrum von 0,5 Prozent in Kambodscha bis zu 75 Prozent in Japan, in Amerika liegt die Spanne zwischen 3 und 75 Prozent, in Ozeanien zwischen 2 und 72 Prozent. Global ist das Netzprekariat also riesig, aber auch lokal nicht zu ignorieren. Hier insb. kein ausreichender Zugang zum Breitband. Bei realistischer Betrachtung verfügen nur knapp 50 % der Haushalte in Deutschland über einen Breitbandanschluss (USO-Studie). Jedoch ist das überkommenen der digitalen Kluft und der Aufbau entsprechender Infrastruktur in nur der erste Schritt. De facto erfordert die Kommunikation und Partizipation an der öffentlichen Sphäre (dies gilt sowohl online als auch offline) Entwicklungen auf vielerlei Stufen und muss demokratische, ökonomische und soziale Aspekte ebenso einbeziehen wie Medienkompetenz, Zugangspreise etc., um den Zugang zum öffentlichen Kommunikationsraum und der demokratischen Partizipation zu einer realistischen Option für die Mehrheit der Weltbevölkerung werden zu lassen. Im Folgenden soll zwischen einem Recht auf Internetzugang (in Deutschland maßgeblich ist wohl mittlerweile die Frage, ob es ein Recht auf Breitbandzugang gibt) (2.) und der Ausgestaltung des Kommunikationsraums Internet differenziert werden (3.):

2. Recht auf Internetzugang

Es gibt einen Anspruch auf (breitbandigen) Internetzugang. Dabei ist die neuerdings diskutierte Frage (Vint Cerf u.a.), ob es ein eigenes „Recht auf Internet“ geben sollte, irreführend. Zentral ist, dass die Teilhabe auf die damit verbundenen Kommunikations- und Informationsmöglichkeiten gewährleistet ist. Dies kann sich (und hat sich im Übrigen auch) im Laufe der Jahre verändern. Gegenwärtig ist das Internet aber zu diesen Essentialia der Kommunikation zu zählen. Das Rechts auf Zugang lässt sich als Anspruch auf kommunikative Grundversorgung aus zwei verschiedenen Ansätzen unseres Grundgesetzes ableiten:

a.) Herleitung aus dem Sozialstaatsprinzip

Soll das Internet nicht nur ein Privileg der Ober- und Mittelschicht, sondern ein soziales und demokratisches Netz sein, müssen wir gleichen Zugang zum Netz fordern. Susanne Baer, mittlerweile Richterin des Bundesverfassungsgerichts, fragte 2010 in einem viel beachteten Vortrag präzise: „Wir müssen fragen, ob und inwiefern das Grundgesetz vor einem Netzprekariat schützt“ (abgedruckt in Blätter 2011, S. 90 ff.).

Wer Menschenwürde und Freiheit zusammen denkt und sich auch noch an das Sozialstaatsprinzip erinnert, erkennt ein Recht auf ein Existenzminimum an. In der BVerfG-Entscheidung zu Hartz IV heißt es: Jede und jeder hat Anspruch auf „diejenigen Mittel, die zur Aufrechterhaltung eines menschenwürdigen Daseins unbedingt erforderlich sind“ (BVerfG, 1 BvL 1/09 vom 9.2.2010, Absatz-Nr. 135). Gewährleistet sei „das gesamte Existenzminimum durch eine einheitliche grundrechtliche Garantie, die sowohl die physische Existenz des Menschen, also Nahrung, Kleidung, Hausrat, Unterkunft, Heizung, Hygiene und Gesundheit als auch die Sicherung der Möglichkeit zur Pflege zwischenmenschlicher Beziehungen und zu einem Mindestmaß an Teilhabe am gesellschaftlichen, kulturellen und politischen Leben umfasst, denn der Mensch als Person existiert notwendig in sozialen Bezügen.“

Der Gesetzgeber muss danach die Details des Existenzbedarfs klären, in demokratischer Debatte, und er muss sehr gut begründen, was genau wer bekommt. Dabei ist zunehmend auch zwingend, dass alle Zugang zum Netz haben. Ohne diesen Zugang gibt es keine aktive bürgerschaftliche Teilhabe, oder in den Worten des Gerichts: kein „Mindestmaß an Teilhabe am gesellschaftlichen, kulturellen und politischen Leben.“ E-Government darf in demokratischen Verhältnissen nicht ohne E-Citizenship realisiert werden.

In eine ähnliche Richtung weist der Ansatz des CSU-Netzrats. Er leitet das Grundrecht jeden Bürgers auf (breitbandigen) Internetzugang aus den Freiheitsrechten (insb. Berufsfreiheit, Eigentumsgarantie, Recht auf informationelle Selbstbestimmung, schulischer Bildungs- und Erziehungsauftrag, politische und soziale Teilhaberechte) ab.

b.) Herleitung aus den Kommunikationsfreiheiten

Ein anderer Ansatz rückt insb. die Kommunikationsfreiheiten des Art. 5 GG in den Vordergrund. Mit dem Internet ist ein historisch einmaliger Kommunikationsraum entstanden. Ohne die Nutzung der zahlreichen Dienste kann der Bürger heute kaum an den Segnungen der Informationsgesellschaft teilhaben. Die hierfür erforderlichen Angebote gehören daher zur kommunikativen Grundversorgung. Die Grund- und Menschenrechte (konkret: Medienfreiheiten) sichern die Teilhabe der Bevölkerung an dieser Internetöffentlichkeit und damit die kommunikative Grundversorgung der Bevölkerung in inhaltlicher und technischer Hinsicht. Zunächst muss für die Bürger die Nutzung der für die politische Willensbildung wesentlichen nicht-linearen Dienste (Webseiten, Blogs, etc.) möglich sein. Technisch setzt dies voraus, dass eine möglichst flächendeckende und angemessene Internetversorgung verfügbar ist.

Denn die Grund- und Menschenrechte sind nicht nur Abwehrrechte des einzelnen gegen den Staat, sondern begründen unter bestimmten Voraussetzungen auch eine Pflicht des Staates, aktiv tätig zu werden, damit die Bürger ihre Grundrechte hinreichend ausleben können (sog. Schutzpflichtendimension). So ist der Staat aus dem objektiven Gehalt der Meinungsfreiheit und der Medienfreiheiten als verfassungsrechtliche Wertentscheidungen verpflichtet, Maßnahmen zu treffen, um den Prozess der demokratischen Öffentlichkeit zu gewährleisten. Ziele seines Handelns sind dabei insbesondere die Sicherung von Pluralismus und Meinungsvielfalt.

Für Deutschland hat der Verfassungsgeber die technische Gewährleistung des Internetzugangs in Art. 87f GG zwar speziell als objektiv-rechtlich geprägte Staatszielbestimmung normiert. Gleichwohl man dem Bürger einen subjektiven Anspruch auf Mindestbandbreiten zugestehen, die mit der dynamischen Entwicklung der Dienstelandschaft im Internet schritthalten. Dazu legt man Art. 87f GG im Lichte der Internetfreiheit (Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG) aus. Die Gewährleistung einer telekommunikativen Grundversorgung wird insofern zur „Funktionsbedingung“ für die subjektiv-rechtliche Ausübung der Meinungs- und Medienfreiheiten. In technischer Hinsicht muss eine Übertragungstechnik aufgebaut werden, bei der ein Empfang der Dienste für alle sichergestellt ist. Der EU-Mitgliedstaat Finnland hat das Recht auf einen breitbandigen Internetzugang sogar als ausdrückliches Grundrecht verbürgt. Seit Mitte 2010 hat dort jeder Haushalt Anrecht auf eine Mindest-Verbindungsgeschwindigkeit von 1 Mbps. In Estland gehört ein kostenloser Internetzugang seit 2002 zu den Grundrechten. Mit Partnern aus der Wirtschaft bauen die Regionalverwaltungen seitdem im Land immer mehr frei zugängliche Hot Spots aus. Auch in Zügen, Bussen und auf Fähren ist Internet verfügbar. Ähnliches plant zurzeit Island mit Art. 6 Abs. 2 seiner aktuellen Verfassungsreform.

3. Ausgestaltung des Kommunikationsraums Internet

Die technische Grundversorgung ist dabei für die Frage nach den Pflichten des Staates hinsichtlich des Rahmens für die Kommunikationsfreiheiten im Internet nicht alles. Denn auch wer einen PC und den Breitbandanschluss hat, hat noch lange keine Stimme in der Demokratie. Hier steht das Netz vor denselben Problemen diskursiver Gerechtigkeit wie die Debatte im Parlament oder auf dem Bahnhofsvorplatz, mit denen sich jede auf Deliberation vertrauende Demokratietheorie immer wieder befassen muss: Nicht alle sind dabei, nicht alle sind oder fühlen sich vertreten, nicht alle sind gleichermaßen informiert (bzw. internet-kompetent), nicht alle Belange werden beachtet, nicht alle behandeln einander fair und voller Respekt. Es gibt zwar faszinierende Deliberations- und Partizipationschancen: Blogs und Foren, Konsultationen und sogar Internet-Verfassungskonvente. Aber alle sind eben nicht dabei.

Hier ist der Staat aufgerufen, für Chancengleichheit zu sorgen und die Voraussetzungen für einen möglichst offenen Diskurs zu schaffen. Bei der Umsetzung dieser Aufgaben kommt dem Gesetzgeber ein weiter Handlungsspielraum zu. Aufgrund der Kommunikationsbedingungen im Internet und des Fehlens der herkömmlichen Gatekeeper wäre er sicherlich nicht angehalten, eine duale Kommunikationsordnung von öffentlich-rechtlichen und privaten Anbietern im Internet aufzubauen. Es gehört aber zu seinen Aufgaben, den Prozess der offenen und freien Kommunikation im Internet zu schützen. Staatliche Maßnahmen haben hier insbesondere die Funktion, die Kommunikationschancen der unterschiedlichen Grundrechtsträger angemessen zur Geltung zu bringen. Bei einer many-to-many Kommunikation gewinnt dies an Gewicht, weil es hier vergleichsweise schwierig ist, Aufmerksamkeit für seine Angebote zu erzielen. Im Folgenden sollen beispielhaft einige Handlungsfelder aufgezeigt werden:

a.) Orientierung und Navigation im Internet

Orientierung in der Informationsflut des Internets geben vor allem Suchmaschinen. Sie bestimmen maßgeblich welche Informationen der Nutzer zur Kenntnis nimmt. Dementsprechend groß sind die Manipulationsmöglichkeiten und die Gefahren für die Meinungsvielfalt. Sektorspezifische Regulierung für die Navigation im Internet gibt es nicht. Dies gilt auch für marktbeherrschende Anbieter. Seit kurzem prüft die Europäische Kommission, ob Google seine marktbeherrschende Stellung missbraucht hat. Google verfügt in den meisten europäischen Märkten über einen Marktanteil in Höhe von über 90 Prozent. Dem Unternehmen wird vorgeworfen, die Suchergebnisse manipuliert zu haben. Hierdurch seien eine Reihe von Unternehmen im Wettbewerb unangemessen begünstigt worden. Es bleibt abzuwarten, wie diese Prüfung ausgeht. Finanzielle Fördermaßnahmen, eine europäische Suchmaschine aufzubauen, sind bisher gescheitert. Eine gewisse steuernde Funktion übernimmt auf der Ebene der europäischen Mitgliedstaaten regelmäßig ein Verhaltenskodex, der von den Suchmaschinenbetreibern in Kraft gesetzt wurde. Gegebenenfalls ist es Aufgabe von öffentlichen Angeboten (Verbraucherzentralen, Stiftung Medientest, Rundfunkanstalten), dem Nutzer bei der Auswahl des überbordenden Angebots behilflich zu sein. Zukünftig könnte ein Gütesiegel eingeführt werden, welches die Verlässlichkeit der Informationssuche bewertet. Das Verhalten der Suchmaschinenbetreiber sollte kontinuierlich beobachtet werden. Werden Manipulation aufgedeckt, ergeben sich aus der Internetdienstefreiheit für die staatlichen Stellen zumindest Informationspflichten. Ggf. müsste die Politik je nach Lage des Einzelfalls die notwendigen Gegenmaßnahmen treffen.

b.) Angebote der öffentlich-rechtlichen Anstalten im Internet

Der öffentlich-rechtliche Rundfunk ist frühzeitig im Internet aktiv geworden. Es ging ihm in erster Linie darum, nicht den Kontakt zur Jugend und damit die Akzeptanz in der Zuschauerschaft zu verlieren. Hiervon hängt in hohem Maße die Bereitschaft der Politik ab, den öffentlich-rechtlichen Rundfunk finanziell zu unterstützen bzw. ihm ein adäquates Gebührenaufkommen zu sichern. Inhaltlich werden die Aktivitäten damit begründet, dass es durchaus schwierig sei, im Internet qualitativ hoch stehende Angebote zu finanzieren. Zudem komme der Glaubwürdigkeit von Informationen angesichts der Informationsfülle im Internet eine besondere Bedeutung zu. Schließlich soll durch diese Angebote allen Bevölkerungsgruppen die Teilhabe an der Informationsgesellschaft ermöglicht, Orientierungshilfe geboten sowie die technische und inhaltliche Medienkompetenz aller Generationen und von Minderheiten gefördert werden. In verfassungsrechtlicher Hinsicht genießt der öffentlich-rechtliche Rundfunk einen besonderen Schutz. Der Staat ist dazu verpflichtet, für Pluralismus von Meinungsvielfalt zu sorgen. Hierbei kommt dem öffentlich-rechtlichen Programm die Aufgabe zu, für die so genannte Grundversorgung von Kommunikationsinhalten einzustehen. Die Leistungsfähigkeit des privaten Rundfunks wird hier eher skeptisch eingeschätzt, da dieser aufgrund seiner Finanzierung sich am Massengeschmack orientieren muss. Um die Belange der elektronischen Presse und der privaten Rundfunkwettbewerber zu berücksichtigen, sind die Aktivitäten des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in ein enges Korsett gepresst worden. So dürfen die Anstalten im Rahmen ihres Funktionsauftrages, für den sie Gebühren bekommen, nur Onlinedienste anbieten, die journalistisch-redaktionell veranlasst und journalistisch-redaktionell gestaltet sind. Werbung und Sponsoring sind in Telemedien nicht zulässig. Das Angebot auf Abruf von angekauften Spielfilmen und angekauften Folgen von Fernsehserien, die keine Auftragsproduktionen sind, ist ebenfalls nicht zulässig. Insgesamt wird man abwarten müssen, ob der öffentlich-rechtliche Rundfunk angesichts der Flut an Angeboten auch im Internet eine Zukunft hat. Insbesondere die Verlegerschaft wendet sich gegen diese Angebote, weil sie hierdurch weitere Einnahmeverluste befürchtet. Andererseits dürfen die Fesseln für online Angebote der public service Rundfunkanstalten nicht zu eng gezogen werden. Nur wenn sie mit innovativen Angeboten punkten können, ist es ihnen möglich, ihre jugendliche Zuschauerschaft zu halten. Es ist hier die Aufgabe des Medienrechts, die Internetfreiheit der Verleger und die Rundfunkfreiheit der Anstalten in einen angemessenen Ausgleich zu bringen.

c.) Förderung von Kommunikationsinhalten

Vielfaltverluste bei der politischen Kommunikation lassen sich derzeit insbesondere im lokalen und regionalen Bereich feststellen. Staatliche Unterstützungsmaßnahmen (z.B. die finanzielle Förderung von Blogs oder die Bereitstellung öffentlich-rechtlicher Angebote im Netz) können hier insbesondere für bestimmte lokale Märkte angezeigt sein. Solche Zuwendungen sind im Rahmen der Internetdienstefreiheit zulässig, soweit sie meinungsneutral vergeben werden. Die Möglichkeiten, publizistische Vielfalt um neue Angebote zu ergänzen und damit zu stärken, sind je nach Medientyp unterschiedlich: Im Zeitungsmarkt sind die Marktzugangsbarrieren sowohl für Tages- als auch für Wochenzeitungen kaum zu überwinden. Dies gilt im lokalen, regionalen aber auch im überregionalen Markt. Im Zeitschriftenmarkt sind die Erfolgsaussichten für neue Titel deutlich günstiger. Marktzugänge sind entsprechend häufig, bedingen aber insbesondere für überregionale Titel hohe Investitionen. Die Gründung von überregionalen Titeln wird entsprechend insbesondere von den Großverlagen vorgenommen. Mittlere und kleine Verlage sind stärker im Bereich der Fachzeitschriften und mit lokalen/regionalen Publikumszeitschriften engagiert. Im Gegensatz zu den Printmedien sind Gründungen von journalistischen Angeboten im Internet kostengünstig.

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