1986: Wer regiert?

Zeitgeschichte In Frankreich kommt es erstmals in der Fünften Republik zu einer „Cohabitation“. Der sozialistische Präsident Mitterrand muss mit dem rechten Premier Chirac auskommen
Rudolf Walther | Ausgabe 09/2016 1
1986: Wer regiert?
Jacques Chirac sah sich keineswegs als Juniorpartner Mitterrands

Foto: Pierre Guillaud/AFP/Getty Images

Aus den Wahlen zur französischen Nationalversammlung gingen am 16. März 1986 die Sozialisten mit einem Wähleranteil von fast 33 Prozent als Sieger hervor. Aber weil es keinen Koalitionspartner gab, um im Parlament die Mehrheit zu haben, stand der sozialistische Präsident François Mitterrand einer Legislative gegenüber, in der die Konservativen mit einem Vorsprung von drei Mandaten dominierten. So trat erstmals der Fall ein, dass einem Staatschef der Fünften Republik eine Parlamentsmehrheit aus dem gegnerischen Lager gegenüberstand. Das war in der Verfassung von 1958 nicht vorgesehen, die ganz auf Person und Ansprüche von General Charles de Gaulle zugeschnitten blieb. Freilich gab es Artikel 49, der verhindern sollte, dass eine parlamentarische Mehrheit ihre Vorstellungen gegen den Präsidenten durchsetzen konnte.

Bis 1986 legte man zudem die Verfassung so aus, dass sich im Konfliktfall der Premierminister dem Präsidenten zu unterwerfen hatte. Als etwa der Premier Jacques Chirac unter der Präsidentschaft Giscard d’Estaings über zu wenig Geld klagte und verärgert die Tür hinter sich zuknallte, legte die Öffentlichkeit diese milde Form von Protest als „Aufstand gegen die Macht“ aus. De Gaulle selbst trat 1969 einfach zurück, als ihm die Parlamentsmehrheit nicht mehr folgen wollte.

1986 reagierte Mitterrand ganz anders. Er wollte auf jeden Fall im Amt bleiben und bekräftigte einen Tag nach den Wahlen, „sich weder zu unterwerfen noch zurückzutreten“: „Sie haben am Sonntag eine neue Mehrheit in die Nationalversammlung gewählt. Diese Mehrheit ist zahlenmäßig schwach, aber sie existiert.“ Es kam zu einer dreiseitigen Kooperation zwischen Elysée-Palast, Premierminister und Parlament, die man fortan „Cohabitation“ oder „Coexistence“ nannte, und für die es kein Vorbild gab.

Entstanden war die neue Lage dank eines politischen Kniffs, mit dem Mitterrand seine Sozialisten ganz oder wenigstens halbwegs an der Macht halten wollte. Er führte das Proportionalwahlrecht ein, was erstens die Konservativen in Befürworter und Gegner spaltete, zweitens die Kommunisten schwächte und drittens dem Front National unter dem damaligen Vorsitzenden Jean-Marie Le Pen 35 Sitze bescherte, so dass die Aussicht der Konservativen auf eine gesicherte Mehrheit beschnitten war. Eine Allianz aus Gaullisten und ultrarechten Nationalisten war undenkbar und hätte die gaullistische Partei zerrissen. Jacques Chirac musste daraufhin im März 1986 auslöffeln, was ihm Mitterrand eingebrockt hatte. Er folgte der Berufung des Staatspräsidenten zum Premier und bildete ein Kabinett, das Mitterrand absegnen musste.

Eine solche Cohabitation war durch die Verfassung bestenfalls vage geregelt. Die Außen- und Verteidigungspolitik waren dem Staatspräsidenten vorbehalten („domaine réservé“). Ihm war weiter zugestanden, das Parlament aufzulösen. Auch wenn er den Premier nicht entlassen durfte, war es sein Recht, die Agenda der Regierung im Ministerrat festzulegen. Das heißt, Mitterrand konnte Regierungsvorhaben verzögern, aber letztlich nicht verhindern. Dennoch nutzte er die verfassungsrechtlich nur pauschal geregelte neue Lage virtuos zu seinen Gunsten. Die Frage – „wer regiert?“ – beantwortete er mit einer dreigliedrigen Aufzählung, die Selbstbewusstsein, Verschleierung und Pragmatismus vermengte: „Die Verfassung, nichts als die Verfassung, die ganze Verfassung.“

Im Gegensatz zu den von präsidentieller Vormacht bestimmten Regierungsperioden von de Gaulle, Georges Pompidou, Valéry Giscard d’Estaing und Mitterrand zwischen 1958 bis 1986, in denen Ministerpräsidenten an der Leine des Staatspräsidenten agierten, konnte Chirac 1986 von „meiner Regierung“ reden und insistieren: „Ich bin ein glücklicher Regierungschef“. Die knappe Parlamentsmehrheit folgte ihm ebenso brav, wie das „seine“ Minister taten.

Alle, die mit der Cohabitation in der Fünften Republik eine Rückkehr der Parteienvorherrschaft wie in der Vierten und eine Demontage des Präsidenten befürchteten, wie der ehemalige Premierminister Raymond Barre, wurden widerlegt. Mitterrand ließ „seinen“ Premierminister regieren, und der wurde nicht zum Gefangenen parteipolitischer Kalküle. Niemals zuvor war der Respekt vor dem Wortlaut der Verfassung größer als in den Jahren der ersten Cohabitation von 1986 bis 1988. Bei der Bevölkerung stieg das Ansehen dieses Arrangements von 57 Prozent Zustimmung 1986 auf 66 Prozent 1987. Von einer Blockade oder gar Lähmung des politischen Systems durch die Cohabitation konnte keine Rede sein: 1986 wurden immerhin 105 Gesetze verabschiedet.

Unterschrift abgelehnt

Wenn es sein musste, setzte Mitterrand sein Amtsverständnis gegen die Regierung und das Parlament durch. Seine war die dominante Lesart der Verfassung. Die im Artikel 5 mit dem höchst schwammigen Wort „arbitrage présidentielle“ (präsidiale Schiedsgerichtsbarkeit) bezeichnete Rolle des Staatschefs dehnte Mitterrand geschickt zu der des Schiedsrichters (arbitre). Und das nicht nur innerhalb der in der Verfassung verankerten Sektoren (Außenpolitik, Verteidigung), sondern auch beim Schutz der Menschenrechte und dem Erhalt sozialer Gerechtigkeit. In Anlehnung an monarchistische Theorien verstand er es, sich als „le garant de l’essentiel“ (Garant des Wesentlichen) zu inszenieren: „Ich muss darüber wachen, dass die Entscheidungen der Regierung oder der Parlamentsmehrheit nicht verletzen, was es in der Nation an Gesundem, Gutem und Notwendigem gibt.“ Wörtlich genommen, war ein solcher Anspruch nicht durchsetzbar und hybrid.

Aber Mitterrand verweigerte die in der Verfassung der Fünften Republik vorgeschriebene, formal nicht definierte Gegenzeichnung von Gesetzen, wenn diese von der Regierung als Verordnung am Parlament vorbei durchgebracht werden sollten (etwa beim Wahlkreiszuschnitt, der Arbeitszeit und Privatisierung von Staatsbetrieben). Gekoppelt an die gezielte öffentliche Kritik von Regierungsprojekten baute Mitterrand sein Gegenzeichnungs- zum Vetorecht aus. In der Neujahrsansprache vom 31. Dezember 1992 warnte er „seine“ Regierung eindringlich: „Ich hoffe, dass niemand daran denkt, Hand anzulegen an unsere sozialen Errungenschaften.“ Er konnte von sich sagen, dass er „bei den sogenannten großen Direktiven handele oder interveniere, und der Premierminister sich um die Probleme des täglichen Lebens kümmert. So bin ich es, der in einem schwierigen Augenblick entscheidet. Der Regierungschef handelt nach meinen Direktiven. Es ist nötig, dass die Institutionen zulassen, dass einer der Franzosen über die Interessen aller wacht (...) – wie ein Aufseher in der Schule“.

Die Verfassungsrechtlerin Marie-Anne Cohendet deutet heute solche Selbstdarstellungen Mitterrands als Versuch, „an der Spitze des Staates eine Gegenmacht“ anstelle einer „neutralen Macht“ zu installieren. Schon de Gaulle war so verfahren. Er hatte sich auf die „alleinige und direkte Verantwortlichkeit gegenüber dem Volk“ und nicht etwa gegenüber dem Parlament berufen. Ursprünglich waren das Präsidentenamt und die Regeln für ein „rationalisiertes Parlamentsregime“ nach Artikel 49, Abs. 3 der Verfassung gedacht als Schutz vor einer Vorherrschaft der Parteien wie in der Vierten Republik. Der Artikel erlaubt es der Regierung, ein Gesetz ohne parlamentarische Beratung und Entscheidung in Kraft zu setzen. Artikel 45 ermöglicht es darüber hinaus, normale Gesetzgebungsverfahren für dringliche Entscheidungen im Sinne der Regierung zu beschleunigen. So sei die Fünfte Republik durch die schleichende Anpassung der Verfassung an politische Usancen zum System mit einem „kommandierenden Staatschef“ und einem dominanten, „entscheidungsfreudigen Premierminister“ mutiert, vermerkt Marie-Anne Cohendet. Beide würden daran arbeiten, „die Macht der Mehrheit im Parlament durch die Macht der Minderheit an der Staatsspitze zu begrenzen“.

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06:00 16.03.2016

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