Als die Zeit ins Rasen kam

In seinem letzten größeren Aufsatz beschäftigte sich unser im Juli verstorbener Herausgeber Wolfgang Ullmann mit dem Thema Die Einheit der Bundesrepublik Deutschland als Verfassungsaufgabe. Dieser Essay wird in dem von Rainer Hufnagel und Titus Simon herausgegebenen Sammelband Problemfall Deutsche Einheit. Interdisziplinäre Betrachtungen zu gesamtdeutschen Fragestellungen enthalten sein, der im Oktober vom Verlag für Sozialwissenschaften Wiesbaden herausgebracht wird. Aus gegebenem Anlass und mit freundlicher Genehmigung der Herausgeber veröffentlichen wir als Vorabdruck eine Kurzfassung des Textes.

Wie man weiß, wurde der Vorgang der deutschen Einigung weder durch die Idee einer politischen Union, noch die einer Staatsrekonstruktion, noch durch vorsichtige Schritte in föderative Strukturen bestimmt. Vielmehr erwies sich der am 18. Mai 1990 geschlossene Vertrag über eine Währungs-, Wirtschafts- und Sozialunion als entscheidend. Die Wende in diese Richtung vollzog sich im Dezember 1989. Es waren zwei Ereignisse, die zu diesem Ergebnis führten: das öffentliche Wirksamwerden des Zentralen Runden Tisches in Berlin und die Erfahrung von Kanzler Kohl bei seinem Dresden-Besuch am 19. Dezember 1989. Die begeisterte Aufnahme dort hatte ihn davon überzeugt, keine Macht der Welt würde den Vereinigungsprozess noch bremsen oder gar stoppen können.

Viel zu wenig beachtet, stellt dieser Prozess eine Belehrung darüber dar, dass die unmittelbare Konfrontation unterschiedlicher Lebensstandards nicht nur in Deutschland, sondern früher oder später überall zu einer Bevölkerungsbewegung vom Terrain des niedrigeren zu dem des höheren Lebensniveaus in Gang setzen wird. Eine Tatsache, die all jene bedenken sollten, die noch immer meinen, solche Bewegungen durch Mauern und ein restriktives Asyl- oder Einwanderungsrecht stoppen zu können. Überall in der Welt beginnt man so zu handeln, wie es jener damals in der Noch-DDR kursierende Spruch freimütig bekannte: "Kommt die D-Mark nicht nach hier, gehen wir dann hin zu ihr!"

Kanzler Kohl beansprucht, im Namen aller Deutschen zu sprechen

Also stand auf einmal das Thema Währungsunion an der Spitze der deutschen Prioritäten. Um so erstaunlicher war, wie die Präambel des Vertrages über die Währungsunion diesen deutschen Vorgang in den europäischen Kontext einordnete: "40 Jahre lang war die Teilung Deutschlands Symbol für die Spaltung Europas. Die Lösung der Deutschen Frage und die Überwindung der Spaltung Europas stehen daher in einem untrennbaren Zusammenhang." (Staatsvertrag zur Währungs-, Wirtschafts- und Sozialunion I, Abs. 4).

Wie wollte die geplante deutsche Währungsunion diesen Zusammenhang herstellen und bewahren? Die Antwort auf diese Frage wurde der DDR-Regierung unter Ministerpräsident Hans Modrow bei einem Staatsbesuch am 13. Februar 1990 in Bonn durch zwei Vorschläge gegeben: den einer Stichtagswährungsunion und die zeitgleiche Einführung des westdeutschen Wirtschaftssystems (damals noch ohne alle Vorbehalte "soziale Marktwirtschaft" genannt).

Datum und Inhalt der Vorschläge offenbarten die zweite Ursache des Konzeptwechsels von einer Föderation beider deutscher Staaten hin zur Währungsunion. Seit dem 7. Dezember 1989 war der Zentrale Runde Tisch in Ostberlin zum unbestrittenen Zentrum der politischen Meinungsbildung in der DDR geworden. Sein Einfluss wuchs so schnell, dass Modrow Anfang Februar 1990 mit den Vertretern des Runden Tisches die "Regierung der nationalen Verantwortung" bildete. Ihr wurden am 13. Februar 1990 die beiden Vorschläge in Bonn unterbreitet.

Dass dort nach dem Jahreswechsel 1990 Schnelligkeit auf einmal der leitende Gesichtspunkt des Handelns im Vereinigungsprozess geworden war, hatte offenkundig auch mit dem Zentralen Runden Tischs zu tun, der eigene Vorstellungen über den Ablauf der Vereinigung zu entwickeln begann. Unter anderem war von ihm ein Wahlgesetz für die erste freie Wahl in der DDR verabschiedet worden, das westdeutschen Parteien jede Einflussnahme auf diese Wahl verbot.

Als Reaktion hierauf begann die Bonner Regierung mehr und mehr die völker- und verfassungsrechtlichen Geschäftsgrundlagen des Umgangs der beiden deutschen Staaten zu verlassen, indem zum Beispiel Kanzler Kohl im Januar von Moskau aus im Namen aller Deutschen zu sprechen begann. Obwohl die noch amtierende Regierung Modrow keine frei gewählte war, widersprach Kohls Verhalten der damals noch gültigen Rechtsgrundlage des Grundlagenvertrages, der gleichfalls mit einer nicht frei gewählten DDR-Regierung abgeschlossen worden war. Sein Artikel 4 schloss ein Handeln des einen deutschen Staates im Namen des anderen aus.

Die D-Mark soll ein ostdeutsches Wirtschaftswunder auslösen

Wie aber dachte man sich die Einordnung der deutschen Währungsunion in eine Überwindung der Spaltung Europas, die der oben zitierte Passus des Vertragstextes unmissverständlich vorsah? Offenkundig war es die Übernahme des westdeutschen Wirtschaftssystems, der sozialen Marktwirtschaft, der man die Lösung dieser Aufgabe zudachte. War diese Marktwirtschaft doch das Proprium der gesamten atlantischen Gemeinschaft. Die Frage, ob nicht just diese Marktwirtschaft eine der Hauptursachen der Spaltung Europas seit 1948 gewesen war, brauchte man dort nicht mehr zu stellen, wo die Vorstellung dominierte, dass die Übernahme der D-Mark und des westdeutschen Wirtschaftssystems wie eine Art neuer Marshall-Plan wirken und ein diesmal ostdeutsches Wirtschaftswunder auslösen würde. Indem der Vertragstext den Zwischenbericht einer gemischten Kommission beider deutscher Staaten zitierte, sprach er die Hoffnung aus, die Währungsunion werde helfen, "Versorgungsengpässe der DDR zu überwinden, einen Zustrom privaten Kapitals und durch ihn angeregte Investitionen ermöglichen und zahlreiche Arbeitsplätze schaffen." (Staatsvertrag, Begründung II).

Wie inzwischen klar wurde, hat sich diese optimistische Perspektive als eine große Illusion erwiesen. Zu verschieden waren die Voraussetzungen zwischen Nachkriegswestdeutschland und der wirtschaftlich, ökologisch und politisch - nicht etwa militärisch! - zusammengebrochenen DDR, einer Diktatur auch über die Wirtschaft.

Noch gravierender ist eine andere durch die Währungsunion gewonnene Erfahrung. Um den Zufluss von Investitionskapital soweit wie möglich zu erleichtern, wurde dem Vertrag über die Währungsunion in letzter Minute ein Anhang IX beigegeben, dessen rechtlicher Inhalt weitgehend identisch ist mit dem durch die Intervention des Europäischen Parlamentes zum Scheitern gebrachten MAI-Projekt (Multilateral Agreement on Investments), das genau wie Anhang IX des Staatsvertrages zur Währungsunion vorsieht, Investoren das höchstmögliche Rechtsniveau zuzugestehen, dem alle anderen regionalen oder nationalen Rechte im Konfliktfall zu weichen hätten. Wer die deindustrialisierten Städte und die desolate Lage von Kommunal- und Landeshaushalten in der ehemaligen DDR sowie die Arbeitslosenzahlen der östlichen Bundesländer auf sich wirken lässt, kann ermessen, was der Weltwirtschaft gedroht hätte, wäre das MAI-Programm so in Kraft getreten wie die Währungsunion von 1990 mit ihrem Anhang IX.

Es ist wichtig, auf die verfassungsrechtlichen Unregelmäßigkeiten hinzuweisen, die dem Staatsvertrag zur Währungsunion zugrunde liegen. Durch diesen Vertrag gab die DDR einen Teil ihrer Souveränitätsrechte ab, die Währungshoheit und einen Teil ihrer Rechtsprechung. Das ist im Zeitalter übernationaler Gemeinschaften an sich nichts Ungewöhnliches. Umso auffälliger waren Art und Weg dieser Souveränitätsabgabe im Fall der deutschen Währungsunion, die von dem etwa bei EU-Aufnahmen Üblichen in krasser Weise abwichen.

Statt die Eigentumsrechte des Staatsvolkes der DDR in den Verhandlungen zu vertreten, wurden diese von der DDR-Regierung (*) als Verhandlungsmasse zum Erreichen kurzfristiger politischer Ziele benutzt. Die damals voraussehbaren Folgen für die Eigentumsverteilung unter den Deutschen sind mittlerweile eingetreten. Nicht nur, dass die Bevölkerung im Osten zum dritten Mal nach 1945 einer umfassenden Enteignungsaktion zum Opfer fiel. Kommunal- und Länderhaushalte in der gesamten Bundesrepublik wurden nachhaltig geschädigt - die EU-Kommission wird nicht müde, dies der Bundesregierung ständig vorzuhalten.

Die Verfassung des Zentralen Runden Tisches wird übergangen

So offenkundig das alles sein mag - viel bedenklicher als die wirtschafts- und finanzpolitischen Fehler des deutschen Vereinigungsprozesses scheint mir dessen verfassungsrechtliche Aporie, in der ich auch die tiefere Ursache jener anderen Fehlentscheidungen sehe: die Verhinderung einer vollendeten politischen Union durch die Einführung eines gespaltenen Verfassungsrechtes, auf das die sogenannten "alten Bundesländer" (Wie alt ist Nordrhein-Westfalen gegenüber dem Freistaat Sachsen?) im Gegensatz zum "Beitrittsgebiet" (Sprachgebrauch des Einigungsvertrages) festgelegt waren.

Der Einigungsvertrag, dessen Inhalt die rechtliche Normierung des Beitritts nach Art. 23 GG sein sollte, war nichts anderes als eine ausführliche Sammlung von Ausführungsbestimmungen zum Vertrag über die Währungsunion. Beitritt nach Art. 23 GG bedeutete aber nach dessen Wortlaut Inkraftsetzung des Grundgesetzes in dem hinzu gekommenen Gebiet - das hieß: den Ländern der Ex-DDR. Was der Einigungsvertrag aber in den meisten seiner Artikel und der beiden Anhänge beschrieb, waren Beschränkungen des Grundgesetzes nach Vorgaben des Vertrages über die Währungsunion. Den Kritikern dieses Verfahrens wurde immer wieder entgegengehalten, angesichts der Eilbedürftigkeit des Beitritts sei die Währungsunion samt ihrer Durchführung alternativlos gewesen. Zur Begründung wurde 1990 stets auf einen drohenden Kurswechsel in der Sowjetunion hingewiesen, der den Beitritt hätte verhindern können.

Dass es sich bei diesem Bedrohungsszenario entweder um tendenziöse Zweckpropaganda oder auf mangelnder Kenntnis der internationalen Situation beruhende Illusionen gehandelt haben muss, braucht angesichts der inzwischen eingetretenen Klarheit über die damalige Politik in Moskau nicht mehr diskutiert zu werden.

Umso wichtiger ist es, der Behauptung entgegenzutreten, es habe keine Alternative zum Konzept des Beitritts durch eine Währungsunion gegeben - eine offenkundige Unrichtigkeit, die Alternative steht in Artikel 132 des Verfassungsentwurfes des Runden Tisches.

Die Eckpunkte dieses Vorschlages sind die folgenden: Die Vereinigung der beiden deutschen Staaten kann nur durch einen Beitritt nach Art. 23 geschehen, weil das Grundgesetz einen anderen Weg nicht vorsieht. Nach dem Karlsruher Grundlagenvertragsurteil von 1973 müssen aber in der DDR erst intern die staatsrechtlichen Voraussetzungen geschaffen werden, weil die auf der Basis der DDR-Verfassung von 1968/74 nicht gegeben waren. Der Verfassungsentwurf des Runden Tisches bezweckte darum nichts anderes, als derartige Voraussetzungen zu schaffen.

Der Beitritt sollte dann laut Verfassungsentwurf des Runden Tisches so ablaufen, dass beide Staaten Vereinbarungen über die Schritte zur Inkraftsetzung des Grundgesetzes treffen. Dabei mussten die zu wahrenden internationalen Verpflichtungen der DDR ebenso beachtet werden wie die Stärkung ihrer Wirtschaftskraft im Blick auf eine Währungsunion.

Bekanntlich hat die nach den Wahlen vom 18. März 1990 vorhandene Volkskammermehrheit diese Alternative abgelehnt, indem sie den Verfassungsentwurf des Runden Tisches zurückwies. Eine gewiss demokratische, aber der deutschen Einheit nicht dienliche Entscheidung. Die Ablehnung eines zur Einheit führenden Verfassungsprozesses lief auf eine Blockade, wenn nicht die Außerkraftsetzung der verfassungsgebenden Kompetenz des deutschen Volkes laut Artikel 20, Abs. 2 GG hinaus. Um diesem drohenden Demokratiedefizit entgegenzuwirken, konstituierte sich am 16. Juni 1990 im Berliner Reichstag das "Kuratorium für einen demokratisch verfassten Bund deutscher Länder" - eine gesamtdeutsche Initiative, die schon ein Jahr später in der Frankfurter Paulskirche der Öffentlichkeit einen vollständigen Verfassungsentwurf präsentieren konnte, der auf dem Grundgesetz basierte und unter Zuhilfenahme des Verfassungsentwurfes des Runden Tisches entstanden war.

Ohne in eine Einzelanalyse dieses Textes eintreten zu wollen, möchte ich diese Darlegungen mit der Behauptung schließen, dass ich mir - um die Demokratiedefizite der deutschen Einheit zu überwinden - keinen anderen Weg vorstellen kann als den, der mit diesem Entwurf gewiesen wird. Das betrifft vor allem eine Föderalisierung des deutschen Staatsverständnisses, unter Umständen in Form eines Bundes deutscher Länder (bei einer Reform der Bundesfinanzverfassung) nach den Vorgaben des Frankfurter Entwurfes. So könnte die deutsche Einheit von allen Bürgerinnen und Bürgern durch ihre persönliche Entscheidung in Kraft gesetzt werden - am besten durch einen Volksentscheid, der die Grundrechtscharta und die Verfassung der EU einbezieht.

Titel und Zwischentitel von der Redaktion

(*) Von April bis Oktober 1990 das Kabinett des CDU-Ministerpräsidenten de Maizière.