Bürgerbeleidigung

Apparate und Demokratie In der Visa-Affäre offenbart sich, dass die deutschen Beamten nicht mehr das sind, was sie vielleicht noch nie waren

In der ZDF-Serie Kanzleramt, in der Klaus J. Behrendt einen Bundeskanzler mimt, passiert im Minutentakt genug, um den Kanzler und seinen Staatsminister permanent auf Trab und am Handy zu halten. So geht das vielleicht zu, bei Kanzlers unterm Dach, permanent Feuer sozusagen. Vielleicht ist ein Kanzleramtsminister tatsächlich immer unterwegs, wer weiß das schon so genau außer Frank Steinmeier. Gelegentlich allerdings suggerieren Politiker, dass ihre Arbeit in erster Linie das ist: Arbeit. 98 Prozent aller Entscheidungen im politischen Raum, so wird den Parteiverdrossenen zuweilen entgegen gehalten, fallen einmütig, ohne das Trara der Parteienkämpfe. Was die Medien ablichten, sei nur die bunte Polit-Disco mit greller Musik und Tanz auf den Boxen - der weit weniger aufregende Alltag in den Parlamenten und Ministerien bleibe medial unterbelichtet. Ein Kanzleramtsminister beim Aktenstudium, ein Regierungschef beim Nachdenken, das eignet sich eben nicht für die Kanzleramts-Serie in einem Sender, in dem Guido Knopp regelmäßig lehrt, dass Politik mit schnellen Schnitten und dramatischer Musik gemacht wird.

Es ist ein interessanter Aspekt der Visa-Affäre, dass sie den Fokus der Medien geändert hat: Plötzlich werden Akten zu rauchenden Colts; Drahtberichte, die aus Botschaften in die Zentrale gesandt wurden, haben Brisanz; die vielleicht unspektakulärste Abteilung des Auswärtigen Amts, RK (Rechts- und Konsularwesen), wird zum Epizentrum eines politischen Bebens; selbst die Nachruf-Regelung der Hauszeitschrift erregt Gemüter. Journalisten und ihre Leser - ja, sogar Joschka Fischer und sein Stab - befassen sich mit der Verwaltungspraxis. Auf dem Prüfstand steht der umweltpapiergraue Alltag der Ministerialbürokratie. Die Visa-Affäre wird zum Beleg für die Verkommenheit der deutschen Verwaltung und für die Unfähigkeit eines Ministers. Das Chaos im Außenministerium wäre vermieden worden, wenn die Ministerialbeamten demokratischer denken würden - und wenn sie Minister hätten, die sich nicht nur als Politiker, sondern auch als Verwaltungsmanager verstehen.

Die deutsche Verwaltung, lange Jahre als Schmuckstück der Effizienz gepriesen, basiert auf den "hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums", die im Grundgesetz Erwähnung fanden. Hergebracht, wohl wahr, schon die Pharaonen in Ägypten und die Cäsaren in Rom erfanden die Beamtenschaft, um ihre Reiche zu organisieren. Später schuf der Kaiser Friedrich II. 1231 mit den Konstitutionen von Melfi einen straff geführten Beamtenstaat. Der Deal war immer der gleiche: Der Diener ist dem Fürsten treu ergeben, dafür sorgt dieser ein Leben lang für angemessenen Unterhalt. Die Treuepflicht des Beamten ist noch heute der Gegenwert der Privilegien, die Staatsdiener genießen. Sie sind nicht mehr auf einen absoluten Herrscher verpflichtet, sondern schwören, "das Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland und alle in der Bundesrepublik geltenden Gesetze zu wahren" und die Amtspflichten gewissenhaft zu erfüllen. Der Eid ist neu, das Prinzip alt: Treue als teure Tugend - da ist es kein Zufall, dass manch ein Regime sich besonders geschickt die Beamtenschaft zu nutze machte, nachdem diese erst einmal "wieder hergestellt" war.

Loyalität zu den Nazis ist auch den Ministerialbeamten nicht schwergefallen, das Auswärtige Amt war insofern keine Ausnahme. Beamte mit Treueid passen eben gut zu einem Führerstaat. Fast bruchlos konnten viele Diplomaten ihre Karrieren in der Bundesrepublik fortsetzen, der Grundgesetzartikel 131 half dabei. Es waren die Enthüllungen über die vielen NSDAP-Mitglieder in Diensten des AA, die Konrad Adenauer 1952 zu dem unseligen Satz veranlassten: "Ich meine, wir sollten jetzt mit der Naziriecherei Schluss machen." Pikanterweise nahmen Diplomaten außer Dienst jetzt genau diese fragwürdige Kontinuität wieder auf: Sie monierten, dass auf Fischers Weisung hin frühere NSDAP-Mitglieder (darunter seine Amtsvorgänger Genscher und Scheel) keinen Nachruf mehr in der Hauszeitschrift erhalten sollten. Ausgerechnet diese Weisung zum Anlass für eine Aufsehen erregende Ministerdemontage zu nehmen, zeugt vom peinlichen Korpsgeist der Diplomaten. "Treue" ist eben das Schlüsselwort des Berufsbeamtentums. Treu zu sein, das ist leichter, wenn man seinen Platz kennt - und die Plätze sind in der Beamtenschaft genauestens zugeteilt. Bis der Vermerk eines Referenten den Minister erreicht, geht eine Umlaufmappe von Aktenbock zu Aktenbock, bis jeder Vorgesetzte korrigiert und abgezeichnet hat.

Wundert es da, dass echte parlamentarische Demokratien sich mit der Idee des Beamtentums schwer tun? Treue und hierarchische Ordnung sind Werte, die mit demokratischen Idealen kaum vereinbar sind. Die griechischen Republiken der Antike kannten das Berufsbeamtentum nicht. In den USA ist Treue kein Begriff des politischen Vokabulars, und wenn - worüber gern gelächelt wird - Hundefänger in den USA gewählt werden, so drückt sich in dieser Wahl aus, dass das Volk die Gemeinschaftsaufgaben lieber unmittelbar und vorübergehend delegiert. Demokraten misstrauen Apparaten.

Gustav Heinemann, der Bürgerpräsident, hat versucht, das überkommene Amtsverständnis der Beamten zu demokratisieren. Nicht mehr dem Fürsten, nicht mehr dem Staat sei Treue geschuldet, "geblieben aber ist ein Treueverhältnis gegenüber allen Bürgern, die diesen Staat bilden. Der Beamte soll darum dem Bürger unseres Gemeinwesens als Partner begegnen." Etwas Ähnliches erkannte wohl Alexis de Tocqueville, als er den civil servants in den USA bescheinigte, er könne sich "kein einfacheres Benehmen, keine leichtere Zugänglichkeit, keine größere Aufmerksamkeit für Bitten und höflichere Antworten vorstellen".

Gerade im diplomatischen Dienst ist von so verstandener Treue wenig zu spüren. Wenn ein Außenminister eine seiner Botschaften besucht, erinnert das Schaulaufen der Diplomaten vor Ort eher an absolutistische Fürstenhöfe denn an die Schlichtheit, die Tocqueville in den USA bewunderte. "Der Besuch des grünen Ministers", das wäre ein gutes Theaterstück, das davon handelt, wie promovierte Historiker und Prädikatsjuristen von reichlich bürgerlich-konservativer Gesinnung im diplomatischen Dienst vor ihrem obersten Chef kriechen. Doch diese Aufführung hätte etwas Menschenunwürdiges. Wie kann es in einer Demokratie passieren, dass die Mitarbeiter der "vollziehenden Gewalt" ihre innere Freiheit derart aufgeben? Dank der harten Auswahl und der umfassenden Ausbildung sind gerade die Herren und Damen Botschafter und Legationsräte eine Geisteselite. Ihnen zu allererst müsste die innere Freiheit zuzutrauen sein, die mündige Bürger - und stecken sie auch in der Uniform des Staatsdieners - auszeichnet. Aber nein: sie buhlen um die Gunst des Ministers. Der Bürger als Partner? Kein Thema.

Es ist bezeichnend, dass die heftige Kritik an Joschka Fischer - die angesichts des konservativen Stamms im Hause zu erwarten war - erst aufbrandete, als die Diplomaten Morgenluft witterten: an einem angeschlagenen Außenminister lässt man sich lieber aus als am beliebtesten Politiker der Republik. Die Missstände in Kiew und der übrige Unmut mit dem Außenminister wurden erst öffentlich, nachdem ein Gericht einen Freibrief fürs "Joschka-Bashing" gezeichnet hatte. Wenn Mitarbeiter sich devot verhalten, Kritik nicht geäußert und die Treue genau dann aufgekündigt wird, wenn der Minister sie nötig hätte, dann zeugt das nicht von demokratischen Bürgertugenden, sondern vom Geist der Subordination.

Doch ein solcher Geist weht nicht einseitig: Fischer gerierte sich wie ein absolutistischer Fürst. Er hat seine Mitarbeiter nicht motiviert und ernst genommen. Minister haben eine eigentümliche Zwitterstellung. Sie sind Politiker einerseits, Verwaltungschefs andererseits. Joschka Fischer, dem Mensch gewordenen political animal, wird die zweite Seite seines Amtes zum Verhängnis, jene, die traditionell medienabgewandt ist: Er hat das Auswärtige Amt nicht im Griff. Für einen Mann wie ihn, den Trägheit und Prinzipientreue seiner Partei schon nerven, muss ein Apparat wie das Ministerium eine Form der Hölle darstellen. Fischer, der Minister ohne Abitur und Studium, ist geprägt vom Aktionismus der Post-68er. Ein Sponti im AA - das Experiment, das beim Regierungswechsel 1998 noch ungläubiges Staunen und erheiterte Neugier auslöste, musste scheitern. Im AA kolportiert man, dass der Minister nur die Abteilungen wahr nimmt, die ihn persönlich interessieren - wer im Afghanistan-Stab arbeitet, hat seit Fischers Entdeckung des Themas keine ruhige Minute mehr. Wer jedoch im Südamerika-Referat gelandet ist oder eben im Rechts- und Konsularwesen, so heißt es, hat von der Leitungsebene des Hauses noch nie etwas gesehen. Das Alltagsgeschäft liegt diesem Politiker nicht, und so ist es nur konsequent, wenn er über seine mangelnde Erfahrung als Verwaltungsmanager stolpert. Der Fall wirft die Frage auf, warum Dorfbürgermeister Verwaltungskurse absolvieren müssen - aber bei Ministern nicht ein einziges Mal öffentlich die Qualifikation zur Führung eines großen Hauses diskutiert wird. Joschka Fischer ist nicht der einzige, der zu Unrecht als ministrabel gilt.

Das Chaos in Kiew wurde möglich durch den hierarchischen Aufbau des Ministeriums, das Duckmäusertum der Beamten und das Desinteresse der Leitungsebene. Begünstigt wurden die Entwicklungen von der fehlenden exekutiven Fähigkeit des Ministers, von seinem mangelnden Verantwortungsbewusstsein - und damit natürlich auch von den personalpolitischen Mechanismen bei der Verteilung von Minister- und Staatssekretärsposten.

Die Basis all dessen aber ist das Demokratiedefizit der deutschen Verwaltung. Die Exekutive stand noch nie im Zentrum von Demokratisierungsbewegungen, sie war - im Gegenteil - ihr klassischer Feind. Die Exekutive war es, der Montesquieu die übrigen Gewalten entrissen hat. Doch kann eine demokratisierte Verwaltung funktionieren? Und wodurch zeichnet sie sich aus? Willy Brandt galt als führungsschwacher Kanzler - und als großer Demokrat. Seine Art der Regierungsverweigerung ("Willy, wir müssen regieren!") wurde belächelt, bis Machtpolitiker entschieden, dass sie unerträglich sei. Regierte Brandt demokratischer als andere? Waren seine Beamten freier als die Mitarbeiter von Helmut Schmidt? Und arbeiteten sie besser?

Die vollziehende Gewalt zu demokratisieren, das bedeutet, dass Beamte die "Partnerschaft mit dem Bürger" (Heinemann) verinnerlichen müssen. Auch sie sind letztlich nur legitimiert durch den Willen des Volkes - sie dienen dem Volke, nicht umgekehrt. Aus dem Umgang der Verwaltung, der Exekutive mit dem Bürger lässt sich dieses Verständnis nur selten entnehmen. Dabei könnte es klappen, denn es gibt sie ja schon, die gut geführten Rathäuser und Landratsämter, in denen der Bürger nicht mehr Bittsteller, sondern "Partner" ist. Dabei bleiben die Beamten Vertreter einer hoheitlichen - nicht einer höheren - Ordnung. Ihre gesicherte Position lässt sich nur rechtfertigen mit der Unabhängigkeit und Neutralität, die sie in der Ausübung dieser besonderen Aufgaben beweisen sollen. Das schließt Kritik und Kritikfähigkeit ein und steht geradezu im Widerspruch zur Hierarchisierung. Eigentlich müsste es - korrespondierend zur Beamtenbeleidigung - einen Straftatbestand der Bürgerbeleidigung geben, der eingreift, wenn Beamte sich auf "Anweisungen von oben" berufen. Die Transparenz des Handelns, die Bindung an die Gesetze und der Mut, sich des eigenen Verstandes zu bedienen - das müssten die Selbstverständlichkeiten einer amtlichen Treuepflicht sein. Letztlich bedeutet eine Demokratisierung der Verwaltung auch deren Politisierung. Ein Minister hingegen wäre gut beraten, die Verwaltung seines Apparats als gleichgewichtigen Auftrag des Volkes neben seinem politischen Mandat zu verstehen. Seine politischen Projekte werden davon profitieren.


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00:00 08.04.2005

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