Der Siegelstreit von Zug bleibt unübertroffen

Frieden durch Intervention? Eine kritisch-kursorische Bilanz, beginnend mit dem Jahr 1404

Auf die Frage, ob Frieden durch Intervention herbeigeführt werden kann, indem externe Akteure mit militärischen Mitteln einen Krieg beenden oder verhüten, muss die Antwort lauten: im Prinzip ja. Was unter Anlass und Verlauf einer erfolgreichen Intervention zu verstehen wäre, illustriert das folgende Szenario exemplarisch: Zwei politische Einheiten, A und B, liegen im Streit miteinander. A wähnt sich schwächer als B und verbündet sich, um den Nachteil wettzumachen, mit einem Dritten: C. So gestärkt schreiten A und C gemeinsam zur Tat, überfallen B und erobern sein Territorium. In seiner Bedrängnis ruft B das übergeordnete Gemeinwesen D zur Hilfe. Dieses entsendet eine kopfstarke Streitmacht, die Eindringlinge ziehen sich zurück. Die Streitsache zwischen A und B kommt vor Gericht und wird durch Schiedsspruch geschlichtet. Eine idyllische Geschichte? Ein authentischer Fall! Die Handelnden waren: A: das Amt Zug (in der Schweiz) beziehungsweise die Landgemeinden des Amtsbezirks / B: die Stadt Zug / C: der Kanton Schwyz / D: de alte Schweizer Eidgenossenschaft.

Es handelt sich um den so genannten Zuger Banner- und Siegelstreit, ein Fall nicht mehr ganz frischen Datums, er spielt 1404. Gleichwohl vermittelt er wichtige Aufschlüsse. Zum einen belegt er, dass sich die Entschärfung eines gewaltträchtigen Konflikts, noch ehe er Opfer an Menschenleben kostet, durch das Eingreifen Außenstehender nicht nur vorstellen lässt, sondern in prinzipiell wiederholbarer Weise stattgefunden hat. Zum anderen verdeutlicht er idealtypisch, welche Merkmale gegeben sein müssen, damit eine Intervention nicht nur als erfolgsfähig, sondern auch als gerechtfertigt angesehen werden kann - Merkmale, die das Vorgehen eines Systems kollektiver Sicherheit kennzeichnen: Erstens ist der Aggressor durch die Verbindung von Rechtsbruch und Gewaltakt eindeutig identifiziert, zweitens existiert eine Institution, die berechtigt ist, einzuschreiten, drittens verfügt diese Institution neben der rechtlichen Befugnis auch über die politische Bereitschaft und die materielle Befähigung zum wirksamen Handeln. Vielleicht sind internationale Interventionen der jüngsten Vergangenheit weniger überzeugend ausgefallen, weil es an diesen Merkmalen gefehlt hat.

Was macht eine Intervention zu einem friedensbewirkenden Vorhaben? Darauf bleibt der internationale Sprachgebrauch die Auskunft schuldig. In Programmdokumenten der UNO tauchen seit Ende der Ost-West-Polarität höchst unterschiedliche Interventionsmuster auf, durchgängig bezeichnet durch Komposita mit dem Präfix "peace": peacekeeping, -support, -building, -consolidation, -enforcement. Dabei fungiert Frieden als reine Sprachhülse, die inhaltlicher Bestimmung erst noch bedarf.

Irak 1991

Es begann mit dem Golfkrieg 1991, über dessen Anlass die Meinungen kaum auseinander gehen. Der Staat, der einen anderen Staat okkupiert und annektiert, wie der Irak Saddam Husseins im Sommer 1990 seinen Nachbarn Kuwait, begeht einen schweren Bruch des Völkerrechts. Den Aggressor unbehelligt zu lassen, hätte die internationale Gemeinschaft für das Unrecht mitverantwortlich gemacht. Eine andere Frage ist, ob sich billigen lässt, völkerrechtswidriger Gewalt ein beliebiges Vielfaches an Gegengewalt entgegenzusetzen. Gemessen an Kampfdauer, Mitteleinsatz und Schadensumfang war die Operation desert storm eine äußerst massive Kriegshandlung - exekutiert gegen ein Land, das mit seiner Abhängigkeit vom Exportgut Erdöl und seiner gleichermaßen hohen Abhängigkeit vom Importgut Lebensmittel günstige Voraussetzungen für wirksame nichtmilitärische Sanktionen bot. Dass dieses Instrumentarium ausgeschöpft war, ehe der Entschluss zum Krieg fiel, kann kaum behauptet werden. - Schaden erlitt die politische Glaubwürdigkeit westlicher Interventionsbereitschaft noch aus einem weiteren Grund. Gewaltsame Landnahme und territoriale Expansion waren in dieser Region kein Einzelfall, dennoch hat nie eine Regierung ernsthaft vorgeschlagen, etwa die Marokkaner aus der Westsahara oder die Israelis aus der Westbank herauszubomben.

Kosovo 1999

An der Kosovokrise von 1998 frappiert am meisten die ungebremste Eskalationsdynamik. Nur ein Jahr dauerte der Umschlag eines ethnischen Konflikts in den Bürgerkrieg und die Ausweitung zum zwischenstaatlichen Krieg. Die Kosovo-Albaner suchten den Ausbruch aus der Vorherrschaft Belgrads. Der gewaltlose Widerstand unter dem Präsidenten Rugova hatte das Ziel nicht näher gebracht, in Gestalt der Untergrundarmee UÇK erschien nun ein neuer Spieler auf der Bildfläche, von anderer Mentalität und Statur. Sein Guerillakampf rief die nicht minder rücksichtslose Gegenwehr der serbischen Staatsmacht auf den Plan. Einmal mehr offenbarte sich das Unvermögen Europas, mit einer Stimme zu sprechen und wirksam zu handeln. Stattdessen grassierte ein unkoordinierter Vermittlungstourismus. Je mehr Unterhändler am Werk waren, desto leichter fiel es den Kriegsherren, sie gegeneinander auszuspielen. Das größte Geschick bewies dabei die Führung der albanischen Aufständischen. Sie zeigte den Kameras der verstörten Weltöffentlichkeit die Physiognomie der notleidenden Bevölkerung. Das Wort von der "humanitären Katastrophe" ging um, der nur mit einer "humanitären Intervention" zu begegnen sei. Auf 230.000 Kosovaren aller ethnischen Gruppen bezifferte das Auswärtige Amt in Berlin die Zahl der Binnenflüchtlinge kurz vor Beginn der NATO-Luftoffensive im März 1999. Zum Vergleich: Vor einem Jahr, im israelischen Sommerkrieg gegen den Libanon, waren es eine Million Menschen, die ihre Wohnorte Hals über Kopf verließen, um den Luftangriffen und dem Dauerbeschuss von See her zu entkommen, und Hunderttausende auf israelischer Seite, die vor den Katjuschas der Hisbollah flohen. Von einer "humanitären Katastrophe" sprach in diesem Fall niemand, auch die Rhetorik der "humanitären Intervention" war wieder aus der Übung gekommen.

Allein die NATO agierte im Kosovokonflikt von Anfang an zielstrebig - ihr lag die einer Militärallianz gemäße Prämisse zugrunde: Der Gegner ist zu identifizieren, sein Handlungsspielraum einzuschränken, sein Widerstandsvermögen notfalls zu brechen. Aber keiner dieser Schritte hin zu einer militärischen Drohkulisse bezweckte, der internationalen Politik den benötigten Rückhalt für eine Verhandlungslösung zu verschaffen. Alleiniges Ziel war die Einschüchterung einer der beiden Streitseiten. Die UÇK freilich blieb von Auflagen unbehelligt, ihrerseits einen Beitrag zur Deeskalation zu leisten.

Friedliche Lebensbedingungen für alle Einwohner des Kosovo sowie die sichere Rückkehr aller Flüchtlinge in die umkämpfte Provinz, so markierten im April 1999, mitten im Krieg, die Regierungschefs des westlichen Bündnisses die politischen Ziele, die sie mittels Intervention durchzusetzen versprachen.

Acht Jahre später ist eine Umkehr der Gewaltverhältnisse eingetreten. Hatten im alten Jugoslawien die Kosovo-Albaner das Los des entrechteten Bevölkerungsteils zu tragen, so erleiden die im Kosovo verbliebenen Minderheiten heute das gleiche Schicksal. Diesen Missstand zu beheben, war Sinn des Leitsatzes "Standards vor Status", unter den die internationale Protektoratsverwaltung der Balkanprovinz ihre Arbeit stellte.

Afghanistan 2001

Auslösender Faktor der US-Intervention in Afghanistan ist der Wille der Regierung Bush, auf die Massenverbrechen des 11. September 2001 auch nach außen machtvoll zu reagieren. Der ad hoc ausgerufene Krieg gegen den Terror bedurfte des ansichtigen Gegners. Da keinem staatlichen Befehlsgeber die Anschläge von New York und Washington zuzuschreiben waren, fiel die Wahl auf den mutmaßlichen Sponsor in Kabul. Nicht, dass die dort herrschenden Taliban ein unbeschriebenes Blatt gewesen wären. Zwei Aufforderungen des Sicherheitsrats, die Unterstützung der terroristischer Aktivitäten überführten Al Qaida einzustellen, hatten sie in den Wind geschlagen. Nun brachten Luftangriffe und Bodenoperationen amerikanischer Streitkräfte an der Seite der Nordallianz die rasche Wende im afghanischen Bürgerkrieg. Zwei Monate später fiel mit Kandahar der letzte wichtige Stützpunkt der Islamisten. In Kabul übernahm die Interimsregierung unter Hamid Karzai die Amtsgeschäfte.

Um die neue afghanische Autorität zu unterstützen und den Vereinten Nationen bei der humanitären Hilfe für die Bevölkerung ein sicheres Umfeld zu schaffen, mandatierte der Sicherheitsrat in New York die International Security Assistance Force (ISAF), räumlich zunächst beschränkt auf die Hauptstadt und personell auf 5.000 Soldaten. Im August 2003 ging das ISAF-Kommando auf die NATO über. Es folgte die Ausweitung des Einsatzgebietes in den Norden (Oktober 2003) und Westen des Landes (September 2005). Die Personalstärke wurde erhöht, der Auftrag blieb unverändert. Daneben operierte als Teil des so genannten Krieges gegen den Terror nach eigenen Regeln und ohne UN-Mandat weiterhin die US-geführte Koalition Enduring Freedom. Mit der Ausdehnung der Zuständigkeit von ISAF auch auf diese Landesteile im Juli wie September 2006 änderte sich für einige tausend britische, kanadische und US-Soldaten das Unterstellungsverhältnis. Ansonsten tun sie dasselbe, was sie auch vorher taten: Sie führen Gefechte mit Aufständischen, nun aber als NATO-Soldaten.

Der Etikettenwechsel gleicht einem Coup. Nicht die dem Sicherungsauftrag für den zivilen Wiederaufbau verpflichtete Schutztruppe hat die robusten Kampfverbände abgelöst, es ist umgekehrt: ISAF tritt in die Fußstapfen der Antiterrorkrieger. Der amerikanische General, der jetzt das ISAF-Kommando führt, ist der ehemalige Befehlshaber von Enduring Freedom. Seither gibt es eine permanent verschlechterte Sicherheitslage, allein die Zahl der Selbstmordanschläge hat sich gegenüber 2005 versechsfacht, Luftschläge und Kommandoaktionen mit mehr zivilen als paramilitärischen Opfern häufen sich. Dazu gehören Razzien in der aus dem Irak bekannten Manier: Jedes Dorf, jeder Hof, jedes Haus werden durchkämmt. Alles was männlich ist und über 18 gilt bis zum Beweis des Gegenteils als Feind. Warum die schon besiegten und anfangs in der Bevölkerung gründlich diskreditierten Taliban plötzlich wieder erstarkt sind, könnte die falsche Frage sein. Wichtiger wäre herauszufinden, warum ihr Rückhalt in der Bevölkerung stetig wächst.

Irak 2003

Das propagandistische Vorspiel für die Irak-Invasion der USA im Frühjahr 2003 beginnt im Januar 2002 mit der Stigmatisierung Iraks, Irans und Nordkoreas zur "Achse des Bösen". Noch im gleichen Jahr geben sich die Amerikaner eine neue nationale Sicherheitsdoktrin, die "antizipatorische" Militäraktionen unter das Prinzip der Selbstverteidigung subsumierte. Im Oktober 2002 gibt der US-Kongress grünes Licht zum Irak-Krieg, doch im UN-Sicherheitsrat verweigert eine Mehrheit - anders als 1990 - die erwünschte Kriegsermächtigung. So gerät der Feldzug zum Akt purer Willkür. Keiner der Vorwände hält nachträglicher Überprüfung stand. Weder finden sich vor Ort Massenvernichtungswaffen noch stichhaltige Belege für die behauptete Komplizenschaft Saddams mit dem Terrornetzwerk al Qaida. Regierungen, die gegen den Willen ihrer Bevölkerungen den Feldzug unterstützt haben, müssen sich darauf herausreden, fahrlässig oder böswillig getäuscht worden zu sein.

Übertroffen wird die mangelnde Legalität und Legitimität der Intervention nur noch vom Mangel an Erfolg. Das Land am Golf ist heute weder freier noch demokratischer, schon gar nicht friedlicher. Existenznot und dauernde Gefahr für Leib und Leben bestimmen in weiten Teilen den Alltag. Blutige Anschläge und Überfälle sind die Regel, kaum dass sich die Gewaltformen noch auseinander halten lassen: Wo endet der bewaffnete Widerstand aus dem Inneren der Gesellschaft, wo beginnt der importierte Terror? Beiderlei Gewalt muss als unmittelbare Kriegsfolge gelten - vor März 2003 fand sie im Irak weder statt noch ging sie von hier aus. Ihre Opfer sind dieselben Iraker, zu deren Befreiung aus despotischer Herrschaft der Krieg angeblich unvermeidbar war.

Epilog

Was hier skizziert wurde, stellt nur einen Teil der prominente Fälle seit 1991 dar (zu komplettieren wären sie durch die Beispiele Somalia 1993 und Bosnien 1992 - 1995), an denen sich das Für und Wider militärischer Interventionen entzündete. Über die Resultate verbietet bereits der Augenschein jegliche Illusion. Im Irak, in Afghanistan und Somalia herrscht heute Krieg oder Bürgerkrieg. Aus Bosnien und dem Kosovo wurden internationale Protektorate - Frieden sieht anders aus.

Freilich ist ein differenzierendes Urteil darüber nötig, was intervenierendes Militär bewirken kann und was es nicht zu leisten vermag. Es kann weder Konflikte lösen noch Frieden schaffen. Das sind kurz greifende Euphemismen. Durchaus lassen sich Konflikte gewaltsam unterdrücken, etwa indem eine Konfliktpartei militärisch entmachtet wird. Handelt es sich um den identifizierten Aggressor, wird das Vorgehen breite Billigung finden, nur steht die Konfliktlösung dann immer noch aus. Zwar muss Kriegsbeendigung dem politischen Friedensschluss vorausgehen - den Frieden jedoch, der mehr ist als die Abwesenheit von Krieg, kann kein Intervent erzeugen. Dazu bedarf es des Willens und Handelns der Kontrahenten. Folglich ist es ein begrenzter, unter Umständen ausschlaggebender Beitrag zur Einleitung eines Friedensprozesses, wenn durch militärischen Zwang organisierte kollektive Gewaltsamkeit zum Erliegen kommt. Ob daraus Frieden entsteht, hängt von vielen zusätzlichen Bedingungen ab. Ausschluss von Gewalt ist dafür nötige Voraussetzung - um sie herbeizuführen, kann eine Intervention Ultima Ratio sein.

Bei den geschilderten Fällen mit dem eingangs beschriebenen Musterfall einer erfolgreichen Intervention vor 600 Jahren überragt ein Unterschied alle übrigen: Sowohl die intervenierenden Mächte als auch die Interventionsgründe sind unvergleichbar. Um gelöste Konflikte oder sicheren Frieden geht es bei der Mehrzahl gegenwärtiger Anlässe für Auslandseinsätze von Streitkräften nur nachrangig. Für die militärischen Vormächte von heute hat die Ablösung des nuklearen Abschreckungssystems die Risiken des Waffengebrauchs drastisch gesenkt. Eine universale Instanz - stark genug, zwischenstaatliche Gewalt auf friedensverträgliche Ziele zu beschränken - besteht nicht. So kann es kaum verwundern, wenn Regierungen die ihnen verfügbaren Machtmittel solchen Zwecken vorbehalten, von denen sie sich größten Eigennutzen versprechen - auch die deutsche Politik macht da keine Ausnahme.

Seitdem sich der Auftrag der Bundeswehr nicht mehr von selbst versteht, wird er kontrovers diskutiert. Nach dem jüngsten Sicherheitsweißbuch sollen deutsche Soldaten in erster Linie weder äußere Gefahren abwenden noch das Land verteidigen, weder den Frieden der Welt schützen noch überhaupt einer spezifisch sicherheitspolitischen Aufgabe nachkommen. An der Spitze ihres Auftragskatalogs steht als qualitativ neue Zielmarke nun die Garantie der außenpolitischen Handlungsfähigkeit Deutschlands - Waffenmacht als gleichrangiges Mittel von Interessenvertretung schließt zum zivilen Instrumentarium der Außenpolitik auf.

1989 beschied der zuständige Ressortminister Zweifler, ob die Existenz der Bundeswehr nach dem Ende der Ost-West-Polarität noch bruchlos zu begründen sei, mit der Auskunft: "Streitkräfte brauchen keine besondere Begründung. Ein souveräner Staat hat eine Armee oder er ist keiner." Nach Jahren tastender Annäherung an eine vermeintliche internationale Normalität, nach der Gewöhnung der Öffentlichkeit an deutsche Soldaten auf immer neuen Krisen- und Kriegsschauplätzen bei bescheidener Erfolgsbilanz scheint sich die demokratische Mediengesellschaft mit etatistischen Gemeinplätzen als Ersatzargumenten nicht mehr zufrieden zu geben. Das fallweise Warum und Wofür einer Auslandsentsendung der Bundeswehr rückt wieder ins Zentrum der Debatte. Dort gehört es hin.

Der Autor war zuletzt amtierender wissenschaftlicher Direktor am Institut für Friedensforschung und Sicherheitspolitik in Hamburg.


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00:00 06.07.2007

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