Der Ton trifft die Realität

Einwanderung im Vergleich Deutschland-USA Verstärkte Migrationspolitik ist die notwendige humanitäre Antwort auf eine zunehmend globalisierte Welt, weniger auf die demografischen und arbeitsmarktpolitischen Probleme der Nationalstaaten

Am vergangenen Freitag hat Innenminister Otto Schily den ersten Entwurf für ein Einwanderungsgesetz vorgelegt. Das Konzept hat die erwartet kontroverse Diskussion ausgelöst, es gibt dennoch Stimmen, die es für möglich halten, dass der Gesetzentwurf noch vor dem Jahreswechsel und damit vor Beginn der heißen Phase des Bundestagswahlkampfs beschlossen wird. Wie in Deutschland mit dem Thema Einwanderung in der jüngsten Zeit umgegangen wurde, wird im Ausland interessiert verfolgt. Susan Martin, ehemals migrationspolitische Beraterin der US-Regierung, heute Direktorin des Institute for the Study of International Migration an der Washingtoner Georgetown University, sagt: »Mit dem Bericht der deutschen Einwanderungskommission hat sich die Tonlage über Migration der Wirklichkeit in Deutschland angenähert.«

Nachdem viele Jahre bestritten wurde, dass Deutschland trotz seines großen im Ausland geborenen Bevölkerungsteils ein Einwanderungsland ist, haben die Mitglieder der von der Regierung ernannten Kommission ausdrücklich eine Politik empfohlen, die Einwanderern als ständigen Einwohnern Einlass gewährt. Die Vorsitzende der Kommission, Rita Süssmuth, formulierte es in einem Artikel über den Bericht in der Washington Post so: »Wir sind ein Einwanderungsland - nicht erst seit heute, sondern schon eine ganze Weile.«

Die Empfehlungen der Kommission und die Reaktion der Regierung stehen in einem unübersehbaren Widerspruch zu Äußerungen vor nur wenigen Jahren. Im Dezember 1998 sagte Innenminister Otto Schily: »Deutschland hat die Grenzen erreicht, den Punkt, an dem wir sagen müssen, dass wir nicht mehr aufnehmen können. Die Mehrheit der Deutschen stimmt mit mir überein: Derzeit Null Einwanderung. Die Last ist zu groß geworden. Ich würde es nicht einmal wagen, die Kosten zu veröffentlichen, die aus der Einwanderung herrühren. Die Grünen sagen, wir sollten 200.000 Einwanderer jährlich mehr aufnehmen. Aber ich sage ihnen: Zeigt mir das Dorf, die Stadt, die Region, die sie aufnehmen würde. Es gibt diese Orte nicht.« Im Gegensatz dazu wird Minister Schily in einem Washington-Post-Artikel so zitiert: »Wir werden den Arbeitnehmern, die dringend von der Wirtschaft gebraucht werden und die wir nicht auf dem deutschen Arbeitsmarkt finden können, eine dauerhafte Perspektive bieten, damit unser Land international wettbewerbsfähig bleibt.«

Deutschland ist schon den Zahlen nach ein Einwanderungsland wie die USA

Symbolischerweise am 4. Juli veröffentlicht, ähnelt der Ton des Süssmuth-Berichts den Stellungnahmen führender amerikanischer Politiker zur Einwanderung in die USA. Im Juni 1998 sagte der damalige Präsident Bill Clinton: »Ich glaube, neue Einwanderer sind gut für Amerika. Sie tragen zur Wiederbelebung unsere Städte bei. Sie bauen unsere neue Volkswirtschaft. Sie stärken unsere Bindungen zur globalen Ökonomie ebenso wie frühere Wellen von Einwanderern den Westen besiedelten und die industrielle Revolution voran trieben.« Einen ähnlichen Geist beschwor Präsident George W. Bush kürzlich in einer Rede bei einer Einbürgerungsfeier auf Ellis Island: »Einwanderung ist kein Problem, das gelöst werden muss. Es ist ein Zeichen für eine selbstbewusste und erfolgreiche Nation.« Das zeigt, dass in der Frage Einwanderung überparteilich Einigkeit besteht.

Die USA und Deutschland verbindet mehr als der Ton gegenüber Einwanderung. Heute sehen sich beide Länder mit der Tatsache einer umfassenden Migration konfrontiert. Schätzungsweise 7,3 Millionen Menschen mit ausländischer Nationalität (viele davon im Land geboren) leben in Deutschland, womit Ausländer rund neun Prozent der deutschen Bevölkerung stellen. Zum Vergleich haben die USA 27 Millionen oder zehn Prozent im Ausland geborene Einwohner (alle Menschen, die in den USA geboren wurden, sind amerikanische Staatsbürger). Wenn der gegenwärtige Trend anhält, ist zu erwarten, dass der Anteil der Ausländer bzw. im Ausland geborenen Einwohner sowohl in Deutschland wie in den USA im 21. Jahrhundert auf 17 Prozent in Deutschland und 15 Prozent in den USA bis 2030 anwächst.

Wirtschaftliche Hilfe für Entwicklungsländer verstärkt zunächst Emigration

Ökonomische, geopolitische, soziale und demografische Trends sind eine Hilfe bei der Erklärung für dieses Wachstum und bieten neue Zusammenhänge für eine praktische Migrationspolitik. Ökonomische Trends beeinflussen sowohl die Höhe der legalen wie der illegalen Einwanderung. Das Wachstum multinationaler Unternehmen setzt die Regierungen einem Druck aus, zwischenstaatliche Wanderung der Beschäftigten zu erleichtern. Wenn ein Arbeitskräftemangel - entweder im Bereich der Informationstechnologie oder bei unqualifizierten Berufen - auftritt, versuchen die Unternehmen oft, ausländische Arbeitnehmer ins Land zu holen, um Arbeitsplätze zu besetzen. Obwohl die Regeln dafür, ausländische Arbeitnehmer ins Land zu lassen, weitgehend von der nationalen Gesetzgebung bestimmt sind, berühren solche internationalen Handelsabkommen wie das General Agreement on Trade and Services (GATS - Allgemeines Abkommen über Handel und Dienstleistungen) ebenso die Migration, indem sie eine freiere Wanderung von Menschen aus den Unterzeichnerstaaten erlauben, die internationale Dienstleistungen erbringen. Darüber hinaus erleichtert die Entwicklung neuer Technologien sowohl die virtuelle wie die tatsächliche Migration von Menschen, Ideen und Arbeit und schafft - zumindest auf dem Gebiet der Informationstechnologie - einen scheinbar unersättlichen Bedarf für die Hinzuziehung ausländischer Fachkräfte mit Fähigkeiten, die dem Stand der Technik entsprechen.

Ökonomische Integration und Globalisierung beeinflussen ebenso die Länder, aus denen Zuwanderung stattfindet. Ökonomische Entwicklung wurde über lange Zeit als die beste langfristige Lösung gegen Wanderungsdruck gesehen, der aus den fehlenden wirtschaftlichen Möglichkeiten der Entwicklungsländer resultiert. Fast einstimmig warnen Experten allerdings, dass der Wanderungsdruck wahrscheinlich bleiben und möglicher Weise sogar wachsen wird, bevor sich der Langzeit-Nutzen einstellen wird. In dem Maße, wie die Einkommen in den Entwicklungsländern anfangen zu steigen und damit die Möglichkeiten, das Land zu verlassen, sich erhöhen, wird die Auswanderung steigen und erst später - wenn sich die Einkommensunterschiede zwischen Aus- und Einwanderungsländern verringern - wieder sinken. Italien und Korea in ihrem Wandel von Aus- zu Einwanderungsländern, verschaffen dieser Theorie Glaubwürdigkeit.

Die Ära nach dem Kalten Krieg bietet gleichermaßen Chancen wie Herausforderungen für Regelungen von Migration, insbesondere mit Blick auf die Wanderung von Flüchtlingen. Während viele Flüchtlingsschicksale gelöst werden konnten, weil durch den Kalten Krieg entstandene Konflikte beendet wurden, verursachten dadurch in großem Maß entstandene Repatriierung, ein rabiater Nationalismus und der Zusammenbruch von Regierungen weiterhin eine massive Fluchtbewegung. Zur gleichen Zeit sind die Grundsätze für Asylgewährung und Non-refoulment (das in der Genfer Flüchtlingskonvention verankerte Verbot, Flüchtlinge an den Platz ihrer Verfolgung zurückzuschicken) in Europa und den USA ganz offensichtlich unter Druck geraten.

In einem neuen Trend allerdings scheinen die Regierungen eher gewillt, in den Ursprungsländern zu intervenieren, um Krisen zu lösen, die eine Fluchtbewegung entfachen und humanitäre Hilfe und Schutz der Opfer von Konflikten und Repression zu bieten. Obwohl die Kriterien und Normen für solche humanitären Interventionen keineswegs auf breite Zustimmung stoßen, haben internationale Aktionen im Kosovo, in Ost-Timor, Bosnien und anderen Regionen die Möglichkeiten für ein Handeln gegenüber Notfällen aufgezeigt, in denen Migration erzwungen wird. Auf der positiven Seite heißt das: Menschen, die früher Grenzen überqueren mussten, um Hilfe zu erhalten, können diese nun zu Hause finden. Auf der negativen Seite haben sich die so genannten sicheren Zonen, die in Bosnien, dem Irak und anderswo, jedoch alles andere als sicher erwiesen und interne Flüchtlinge verletzlicher gemacht als jene, die in der Lage waren, die Grenze zu einem Nachbarland zu überqueren.

Nicht allein Deutschland hat demografische Probleme, ganz Europa

Ein weiterer Trend, der Migrationspolitik beeinflusst, ist ein Transnationalismus. Teilweise auf Basis der oben erwähnten technologischen Revolution können Migranten heute sehr viel leichter in zwei Gesellschaften gleichzeitig leben, Kontakt mit ihrer Heimat und Bekanntenkreis zu halten ist sehr preiswert. Das Geld, das zwischen den Migranten und jenen fließt, die zu Hause bleiben, ist ein wichtiger Aspekt des Transnationalismus. Geldüberweisungen übersteigen oft alle anderen Formen von Handel, Investment oder Entwicklungshilfe, die den Herkunftsländern der Migranten zur Verfügung steht. Der vielleicht auffälligste Aspekt von Transnationalismus ist die wachsende Akzeptanz oder zumindest Tolerierung einer doppelten Staatsangehörigkeit.

Demografische Trends schaffen ebenso neue Rahmenbedingungen für Migration. Weltweit fallen die Geburtenraten, obwohl die Entwicklungsländer weiterhin ein hohes Bevölkerungswachstum aufweisen. In den meisten industrialisierten Ländern unterschreitet die Zahl der Geburten deutlich die Zahl der Sterbefälle. In Europa liegt das statistische Mittel von Geburten pro Frau bei 1,4; in Deutschland liegt diese so genannte Fertilitätsquote bei 1,3. Ländern mit sinkender Fertilitätsquote droht die Wahrscheinlichkeit eines Sinkens der Bevölkerungszahl, was einige Forscher auf dem Gebiet Demografie veranlasst, das Gespenst einer Bevölkerungsimplosion an die Wand zu malen. Solche Länder müssen eine alternde Bevölkerung erwarten, in der immer weniger Berufstätige auf einen Rentner kommen. Obwohl Einwanderung dieses Problem nicht lösen wird, dürfte es einem Arbeitskräftemangel vorbeugen und der alternden Gesellschaft ein wenig Abhilfe schaffen.

Angesichts dieser ökonomischen, demografischen und außenpolitischen Entwicklungen sieht sich Deutschland - wie andere Einwanderungsländer auch - neuen Herausforderungen gegenüber und muss, wie die Änderungen des Staatsbürgerschaftsrechts und die jüngsten Vorschläge zur Einwanderung belegen, über neue Wege in der Migrationspolitik nachdenken. Diese Aufgabe ist freilich nicht einfach. Eine dauerhafte Einwanderungspolitik ist deshalb schwierig, weil sie ein Abwägen erfordert, oft zwischen konkurrierenden Rechten und Gütern.

Zum Beispiel wird oft argumentiert, dass Einwanderung in großem Maße notwendig sei, um die Sozialsysteme in den Industrieländern zu »retten«. Einwanderung kann eine Rolle dabei spielen, die Einnahmen bei den Sozialsystemen zu erhöhen, so dass mehr Steuerzahler als Leistungsempfänger hinzukommen - um die demografische Entwicklung in einem Land deutlich zu beeinflussen, wären aber sehr viel größere Einwanderungsquoten nötig. Allerdings kann es Einwanderung gering qualifizierten Arbeitnehmern, einschließlich jener Einwanderer, die bereits im Land leben, schwerer machen, beruflich voranzukommen. In diesem Fall sind die konkurrierenden Güter ein hohes Einkommensniveau für Rentner, die eine wachsende Lebenserwartung haben, und der Schutz insbesondere von Beschäftigten mit geringem Einkommen, die selbst oft Einwanderer sind. Die Gewichtung dieser konkurrierenden Güter - Rentenniveau und Schutz inländischer Arbeitnehmer - kann umstritten sein.

Negative Folgen können indes durch eine Integrationspolitik gemindert werden - das heißt: eine Politik, die darauf ausgerichtet ist, den Einwanderern dabei zu helfen, eine soziale, ökonomische und teilhabende Eingliederung zu meistern. Es ist vielleicht dieses Gebiet, mehr als die Einwanderungspolitik selbst, auf dem der neue Ton in Deutschland die Chance für den tiefgreifendsten Wandel bietet. Wenn Einwanderer bestenfalls kaum mehr als geduldet sind, weil das Land, in dem sie wohnen, »kein Einwanderungsland« ist, fällt Integration sehr viel schwerer. Die Erfahrung anderer Einwanderungsländer zeigt, dass Integration keine Einbahnstraße ist. Während Einwanderer sich generell den größten Veränderungen gegenüber sehen, wenn sie sich auf ein neues Land einlassen, muss auch dass aufnehmende Land sich auf ihre Anwesenheit einstellen, wenn es Nutzen aus dem ziehen will, was sie beitragen. Mit einem solchen Integrationskonzept können Einwanderungsländer stärker und vitaler werden, eben weil sie Einwanderungsländer sind.

Dieser Beitrag wurde uns freundlicherweise von der Redaktion der Zeitschrift Forum Migration zur Verfügung gestellt, die vom DGB-Bildungswerk herausgegeben wird. Eine Kurzfassung ist in der Nummer 23 von Forum Migration (August 2001) erschienen.

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00:00 10.08.2001

Ausgabe 42/2021

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