In den Schulden liegt der Streit

Sondierungen Klima, Pflege, Schulen: Der Staat muss in Zukunft massiv investieren. Wie soll das mit einer FDP funktionieren, die sich an die Schuldenbremse klammert?
In den Schulden liegt der Streit
Stimmungstöter Schuldenbremse

Foto: John MacDougall/AFP via Getty Images

Die Sondierungen einer möglichen Ampel-Koalition kommen in die kritische Phase. Einerseits ist der politische Druck groß, das Bündnis auf die Kette zu bekommen. Andererseits sind die Gräben tief – insbesondere in der Finanzpolitik. FDP-Chef Christian Lindner sprach im Wahlkampf immer davon, dass ihm für eine Ampel-Koalition die Kreativität fehle. Grünen-Chef Robert Habeck hingegen betont gerade jetzt, dass Kreativität nötig sei. Absehbar ist, dass Lindner wohl die größten Chancen auf das Amt des Finanzministers hat und dieses in den Sondierungen auch beansprucht. Die Kompromisslinien in Sachen Finanzpolitik sind eine Herausforderung. Gerade bei der Schuldenbremse werden die ideologischen Gräben deutlich.

Bis weit in den ökonomischen Mainstream ist klar, dass die Schuldenbremse auf den OP-Tisch kommt. Während einige sie aus rein ideologischen Gründen weiter eisern verteidigen, suchen selbst ordoliberale Mainstream-Ökonomen wie Clemens Fuest vom Ifo-Institut nach minimalinvasiven Operationseingriffen.

Der beliebteste Eingriff von linker Seite ist die sogenannte Goldene Regel, auch Investitionsregel genannt. Die müsste allerdings von einer Zwei-Drittel-Mehrheit der Bundestags-Abgeordneten im Grundgesetz verankert werden. Mit der Regel würden Investitionen bei der Schuldenbremse ausgeklammert, sodass technisch Investitionen unbegrenzt möglich werden. Da die Investitionen durch andere Kapazitäten wie Planungsgeschwindigkeit und Wirtschaftsauslastung limitiert werden, kommt das Institut für Makroökonomie und Konjunkturforschung (IMK) auf einen Spielraum für zusätzliche Investitionen in Höhe von 48 Milliarden Euro. Die goldene Regel stand im Wahlprogramm der Grünen. Habeck sagte bereits in einem Interview, das sie mit der FDP nicht zu machen sei, man müsse andere Wege finden.

Es gibt Alternativen

Aus linken SPD-Kreisen wird mit einer einfachgesetzlichen Reform, der sog. Konjunkturkomponente der Schuldenbremse, geliebäugelt. Diese bereinigt das strukturellen Defizit und ist somit maßgebend für die Berechnung der zulässigen Neuverschuldung. Sie setzt sich aus der Budgetsemielastizität und dem Produktionspotenzial zusammen. Die Berechnung von letzterem lässt sich einfachgesetzlich so ändern, dass die Schuldenbremse einen neuen Spielraum von 24 Milliarden Euro zulässt. Auch das dürfte der FDP aber zu viel sein. So äußerte Volker Wissing, der Co-Verhandler der FDP, jüngst, dass mit der FDP keine Aufweichung der Schuldenbremse zu machen sei. Der haushaltspolitische Sprecher der Bundestagsfraktion, Otto Fricke, bezeichnete dies als rote Linie.

In der Wissenschaft werden noch andere Varianten diskutiert, etwa die die temporäre Aussetzung der Schuldenbremse (56 Milliarden Euro jährlicher kurzfristiger Spielraum), die Streichung der Coronaschuldentilgung (1,7 Milliarden Euro) oder auch die konjunkturgerechte Anpassung der Tilgungsverpflichtungen (1,1 Milliarden Euro). Die beiden ersten Ideen würden eine Grundgesetzänderung bedingen und sind deshalb vom Sondierungstisch; die dritte Idee spielt aufgrund ihres geringen Umfangs vermutlich keine große Rolle im politischen Diskurs.

Die Schuldenbremse „umgehen“

Doch auch ohne Reform der Schuldenbremse gibt es Spielräume. Häufig werden diese Spielräume als „Umgehung“ geziehen, dabei kann nichts umgangen werden, was nicht von der Schuldenbremse geregelt ist. Oft fallen Progressive hier auf das Framing der Konservativen herein. Doch von beiden Seiten gibt es Vorschläge.

Die Ökonomen Clemens Fuest (Ifo) und Marcel Fratzscher (DIW) argumentieren beide für eine Rücklagelösung. Durch die Aussetzung der Schuldenbremse im kommenden Jahr könnten weitere Schulden aufgenommen und zur Bildung einer Rücklage verwendet werden. Diese Rücklage könnte dann in der Ampel-Legislatur ausgegeben werden. Sie sollte laut Fuest zweckgebunden sein, sodass sie nicht für die (zu unrecht) verteufelten konsumtiven Ausgaben (das Anstellen von Lehrer, das Zahlen von Kindergeld oder das Planen von Klimaschutzmaßnahmen) verwendet werden dürfen. Hieraus könnten neben klassischen Investitionen auch Förderungen für private Investitionen finanziert werden. Fuest beschreibt als positiven Aspekt , dass eine solche Rücklage nicht zu einem „Dammbruch“ bei Staatsschulden führe. Die Grüne Chef-Haushälterin im Bundestag, Anja Hajduk, kritisiert im Spiegel die Einmaligkeit und bezweifelt, ob so wirklich genug Geld bereitgestellt werden kann. Aus der FDP kommen wohlwollende Signale – vermutlich eben wegen des geringen Volumens und der Einmaligkeit.

Jens Südekum hingegen plädiert in der Welt am Sonntag für einen staatlichen Investitionsfonds bzw. einen staatlichen Zukunftsfonds. Dieser hätte den Charakter einer öffentlich-öffentlichen Partnerschaft und wäre eine Art Mittelsmann. Je nach Ausgestaltung würde er mehr oder weniger politisch unabhängig Investitionsmöglichkeiten bei kommunalen Unternehmen, etwa im Öffentlichen Personen-Nahverkehr oder beim Wohnungsbau realisieren. Der Fonds würde sich zu geringem Anteil aus Bundesmitteln finanzieren und das Volumen mit Fremdmitteln aus Darlehen und Anleihen aufstocken. Während die Grünen so einen Fonds befürworten, hat SPD-Kanzlerkandidat Olaf Scholz ein ähnliches Konstrukt bei der Klimaanleihe aufgrund des überdurchschnittlichen Zinses für die Anleger kritisiert. Die FDP hingegen dürfte einem solchen Investitionsfonds kritisch gegenüberstehen, da diese eine Institutionalisierung des Schattenhaushalts wäre.

Zum Beispiel die Bahn

Das Institut für Makroökonomie und Konjunkturforschung hingegen fordert öffentliche Investitionsgesellschaften. Als Beispiel dient die Deutsche Bahn oder die Berliner Schulbauoffensive, wo juristisch eigenständige Gesellschaften, die sich im Staatsbesitz befinden, Kredite aufnehmen und zweckbezogen ausgeben. Die Investitionsgesellschaften können je nach jährlichen Spielraum Investitionen in Höhe von 5,7 bis 22 Milliarden Euro ermöglichen. Dabei ist entscheidend, ob EU-Regeln gelockert werden. Clemens Fuest kritisiert, dass durch die Invesitionsauslagerung die von ihm verteufelten konsumtiven Ausgaben im Bundeshaushalt steigen. Obwohl die FDP genau solch ein Konstrukt bei der Aktienrente befürwortet, halten ihre Vertreter es in diesem Fall für Bilanztrickserei und lehnen es ab. Auch die SPD steht dem Vorschlag laut Spiegel kritisch gegenüber, was verwunderlich ist, da viele Ökonomen aus parteinahen Kreisen dies befürworten.

Auch öffentlich-private Partnerschaften sind eine Umgehung der Schuldenbremse. So realisieren Privatunternehmen über Kredite Infrastrukturvorhaben wie zum Beispiel den Bau einer Autobahn. Bei den Verhandlungen zwischen Bund und Unternehmen werden Vergütungszahlungen vereinbart, von denen das Unternehmen den Kredit tilgt. So werden Investitionsvorhaben auf Privatunternehmen ausgelagert und der staatliche Handlungsspielraum erweitert, wohingegen die Gesamtkosten steigen. Dabei sinkt jedoch der staatliche Einfluss und ggf. auch die Preiskontrolle. Solch öffentliche-private-Partnerschaften dürften ganz im Sinne der FDP sein, können aber nur bestimmte staatliche Investitionen ersetzt werden. Eine flächendeckende Anwendung dürfte nicht im Sinne von SPD und Grünen sein.

All diese Maßnahmen sind konform mit der Schuldenbremse. Vielleicht ist Rücklagenlösung der kleinste gemeinsame Nenner, da Staatsausgaben nicht aus dem Bundeshaushalt ausgekoppelt werden.

Was würde eine progressive Regierung tun?

Die weitreichendste Maßnahme wäre die krisenbedingte Aussetzung der Schuldenbremse aufgrund der Klimakrise. Genau wie bei der Aussetzung bei der Corona-Krise ist dies durch die sogenannte Kanzlermehrheit, also die absolute Mehrheit aller Abgeordneten, möglich. Ob die Begründung gerichtlich standhält, ist eine andere Frage. In jedem Fall ist diese Wagnis mit der FDP vollkommen ausgeschlossen.

Eine progressive Regierung könnte die Maßnahmen kombinieren und die juristisch heiklen austesten, um möglichst viel Spielraum bei Einhaltung vergangener Tilgungsvereinbarungen. Man würde zuerst probieren, die Schuldenbremse längstmöglich auszusetzen (erst wegen Corona- und dann wegen der Klimakrise), dann würde man die Schuldenbremse mit Konjunkturkomponente und Goldener Regel modifizieren und dann Schattenhaushalte bilden. Bei öffentlich-privaten-Partnerschaften dürfte sich eine progressive Regierung eher zurückhalten.

Darüber hinaus würden haushälterische Probleme, die aus Regeln wie der Schuldenbremse oder den Maastricht-Kriterien der EU resultieren, an Relevanz verlieren. Durch eine gerechtere Steuerpolitik einer progressiven Regierung würde sich das Steueraufkommen erhöhen. Für eine möglichst weitreichende Handlungsfähigkeit ist dennoch die Modifikation aller möglichen Regeln notwendig.

Es bleibt für Deutschland zu hoffen, dass Christian Lindner sich nicht finanzpolitisch oder gar als Finanzminister durchsetzt. In nächster Zeit werden sicherlich auch wieder Stimmen in der FDP laut, die einen ausgeglichen Haushalt fordern – also eine noch restriktivere Ausrichtung als die Schuldenbremse. In jedem Fall droht mit der Rückkehr zur Schuldenbremse die Tilgung vergangener Staatsschulden. Dafür muss der Staat mehr Geld aus der Wirtschaft über Steuern herausziehen als er über Ausgaben hineingibt. Wenn die Ampel nicht die notwendigen Milliarden für den Kampf gegen die Klimakrise findet und die Wirtschaft ökologisch umbaut, wird Deutschland sein Klimaziele weiterhin verfehlen. Wir spielen gegen die Zeit!

Lukas Scholle ist Ökonom, Autor und betreibt den Podcast Wirtschaftsfragen.

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13:50 13.10.2021

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