Ein neuer Staat mitten in Europa?

Finale bei den Kosovo-Verhandlungen Intern dürfte ein internationales Protektorat längst beschlossene Sache sein

Seit siebeneinhalb Jahren wird der Kosovo zivil von der UNO verwaltet und militärisch von der NATO-geführten KFOR besetzt. Auf 10.000 Quadratkilometern leben etwa zwei Millionen Menschen, 90 Prozent davon Albaner. Anfang 2006 wurde Finnlands Ex-Präsident Ahtisaari von UN-Generalsekretär Annan beauftragt, Gespräche über den künftigen Status zu führen. Sein Versprechen, bis Ende 2006 Resultate vorzulegen, löste er angesichts der für den 21. Januar 2007 anberaumten Wahlen in Serbien nicht ein, da er befürchtete, seine Entscheidungen könnten die Belgrader Politik radikalisieren Man vertagte sich auf Ende Januar 2007.

Völkerrechtlich gab es eigentlich nichts zu verhandeln. Die UN-Resolution 1244, die am 10. Juni 1999 nach der NATO-Intervention gegen Jugoslawien eine interimistische UN-Verwaltung für den Kosovo bestimmte und zugleich erklärt hatte, dass die Provinz zur "territorialen Unversehrtheit der Bundesrepublik Jugoslawien" gehört, ist in Kraft. Der Satz aus der Resolution, wonach dem Kosovo "bis zu einer endgültigen Regelung die Förderung und Herstellung substanzieller Autonomie und Selbstverwaltung" zu gewähren sei, kann wohl kaum dahingehend gedeutet werden, dass umgekehrt Jugoslawien keine Ansprüche oder kein Mitspracherecht bei der Statusfrage habe. Schwieriger ist eine Antwort auf die Frage: Wer ist Rechtsnachfolger der Bundesrepublik Jugoslawien, die von ihrem letzten Präsidenten Vojislav Kostunica Anfang 2003 aufgelöst und in eine serbisch-montenegrinische Union überführt wurde. Letztere zerfiel dann im Juni 2006 - und Montenegro erklärte nach einem Referendum seine Unabhängigkeit. In der UN-Resolution ist indes eindeutig vom Kosovo als Bestandteil der Bundesrepublik Jugoslawien die Rede, nachdem das Gebiet bis Juni 1999 eine serbische Provinz war. Ein völkerrechtlicher Interpretationsraum scheint dennoch nicht vorhanden, ist doch allein offen, wer die Bundesrepublik Jugoslawien beerben darf - bisher hat sich niemand gefunden, der Serbien die Rechtsnachfolge absprechen würde.

Insofern ist es bemerkenswert, dass die UNO überhaupt "Status-Gespräche" über den Kosovo in Gang gesetzt hat. Da die Resolution 1244 dafür keine Rechtfertigung liefert, bleibt nur eine Erklärung: Es geht bei der Debatte um keine völkerrechtliche, sondern eine rein politische Angelegenheit. Wichtige Mitglieder des Sicherheitsrates haben durch militärischen Druck und die anhaltende Besetzung des Kosovo bewirkt, dass über deren Staatlichkeit neu verhandelt wird. Es ist der offensichtlichen Schwäche Serbiens nach dem Zerfall Jugoslawiens geschuldet, dass Belgrad bei diesem Schauspiel einen höchst undankbaren Part zu übernehmen hat.

Damit spannt sich ein Bogen vom völkerrechtswidrigen NATO-Angriff auf Jugoslawien 1999 zur im Sinne des Völkerrechts eigentlich indiskutablen "Statusfrage" im Jahr 2006/07. Eine von den USA geführte Allianz rüttelt an Grundfesten der europäischen Nachkriegsordnung mit ihren Konstanten der Nichteinmischung von außen und der unbedingten Akzeptanz staatlicher Gewalt und vorhandener Grenzen. Mit den Status-Gesprächen wird in diesem Sinn neues politisches Terrain betreten.

UN-Chefunterhändler Ahtisaari hat mit den Gesprächen am 21. Februar 2006 in Wien begonnen. Die Ausgangslage war eindeutig: Während die Kosovo-Albaner unter Minister Lufti Haziri jedes andere Resultat als die völlige Unabhängigkeit des Kosovo ablehnten, machte die serbische Seite unter dem nicht gerade hochrangigen Berater Leon Koen klar, dass keinerlei Abspaltung akzeptiert werde. Die beiden Verhandlungsteams weigerten sich sogar, gemeinsam auf Pressekonferenzen aufzutreten.

Die fünf Verhandlungspakete sparten von Anfang an die entscheidenden Fragen zur Staatlichkeit aus und galten der Dezentralisierung, Minderheiten, Eigentumsrechten, dem Schutz religiöser Bauten, der internationalen Präsenz. Fortschritte wurden das ganze Jahr über keine erzielt. Jede Seite achtete lediglich darauf, keinen mutwilligen Abbruch zu provozieren, blieb aber in der Sache unnachgiebig.

Intern dürfte von der UNO ein fortgesetztes internationales Protektorat für den Kosovo längst beschlossen sein. Ähnlich wie in Bosnien-Herzegowina könnte die EU beauftragt werden, einen internationalen Kolonialverwalter für die frühere serbische Provinz zu bestellen. Mit dem Kürzel ICR - International Civilian Representative - ist eine mögliche Bezeichnung für einen solchen Posten im Gespräch. Vom jetzigen UN-Administrator würde ihn eventuell die größere Nähe zu EU-Europa, nicht jedoch die Befugnis unterscheiden. Der ICR hätte demzufolge autokratische Vollmachten, könnte Politiker absetzen, Parteien verbieten, Konten sperren. Eine absehbare Dezentralisierung der Provinz würde ihm zudem Befugnisse zwischen den national orientierten Selbstverwaltungskörperschaften übertragen, um Serben wie auch Albaner die Abhängigkeit vom Willen der "Internationalen" spüren zu lassen. Am Fortbestand der NATO-Präsenz im Kosovo zweifelt ohnedies niemand.

Der kosovo-albanische Philosoph Shkelzen Maliqi schätzt die Kosovo-Zukunft realistisch ein, wenn er fragt: "Was kann schon bei den Statutverhandlungen herauskommen? Eine kontrollierte Unabhängigkeit. Die NATO wird für Jahrzehnte hier bleiben, aber sie muss dafür vielleicht - anders als jetzt - mit dem Kosovo eine Übereinkunft signieren."

"Standards vor Status", mit dieser Formel hatten UN-Verwalter und UN-Verhandler die Statusentscheidung lange hinausschieben können. Es ließen sich genug demokratische, marktwirtschaftliche und rechtliche Standards finden, die erst zu erfüllen waren, bevor über Souveränität entschieden wurde. Dies fiel umso leichter, als es die so genannte internationale Gemeinschaft war, die diese Standards vorgab und als politisches Druckmittel gebrauchte. Damit sollte der Kosovo einerseits nach den Kategorien des in der EU gültigen Acquis communautaire reformiert werden, andererseits war es möglich, die Wächter eben dieser Standards an der Macht zu halten. "Um politische Kompetenzen zu erhalten, müssen kosovarische Stellen vorgegebene Standards erfüllen, was zumeist gerade daran scheitert, dass es ihnen an der Kompetenz fehlt, dies zu tun", analysiert Albin Kurti von der Gruppe Selbstbestimmung die Lage treffend.

Mit ihrem Slogan "Standards vor Status" haben die Internationalen nicht zuletzt die Erwartungen der kosovarischen Bevölkerung geschürt. Am 28. November 2006 machten über 10.000 Demonstranten ihrem Ärger gegenüber der Untätigkeit der internationalen Verwalter Luft und attackierten UNMIK*-Büros und Fahrzeuge. Dennoch: Auch weiterhin scheinen UNMIK und KFOR keine Eile zu kennen.

Auf jeden Fall gilt eine Rückkehr des Kosovo unter serbische Verwaltung als irreales Szenario, ebenso wenig wird in den UN-Gremien an eine vollständige Unabhängigkeit gedacht, zu der eine eigene Außen- und Verteidigungspolitik, ein - nicht ganz so unwahrscheinlicher - UN-Sitz und der komplette Rückzug der "Internationalen" aus der Verwaltung gehören würden. Einzig die USA drohen hinter den Kulissen mit einer einseitigen Anerkennung eines Staates "Kosova"; dafür müsste freilich der Status als solcher geklärt sein. Realistischer Weise dürfte der sich irgendwo zwischen beschränkter Unabhängigkeit und unbeschränkter Abhängigkeit einpegeln.

Am erfolgreichsten wurde bisher über die Dezentralisierung verhandelt - eine Voraussetzung, um wie geplant finanzielle, sicherheits-, sozial- und kulturpolitische Kompetenzen von der Zentrale in Prishtina auf die Gemeindeebene zu verschieben. Eine Reform der Gemeindegrenzen war als Initialzündung gedacht. Im Klartext: Dort, wo mehrheitlich serbisches Siedlungsgebiet liegt, sollen die administrativen Grenzen diesem entsprechen. Dass ein solches Kalkül auf dem Papier sehr viel konfliktärmer sein kann als in der Wirklichkeit des Dorflebens, lässt sich erahnen.

So kam es, wie es kommen musste: Die serbische Seite legte einen Plan vor, nach dem 20 Gemeinden im Zentrum und im Süden des Kosovo entlang serbischem Siedlungsgebiet neu entstehen sollten. Demgegenüber waren die Albaner nur in drei Fällen bereit, Gemeindegrenzen neu zu ziehen. Demografen und UN-Planer - angeleitet von EU-Standards, nach denen Gemeinden nicht weniger als 5.000 Einwohner zählen sollen - legten einen Kriterienkatalog vor, aus dem sich die Grenzziehung für fünf neue Gemeinden ergab. Das wurde als Verhandlungskompromiss gefeiert, ohne dass de jure darüber ein Konsens erzielt worden wäre.

Uneinigkeit herrschte nicht minder über die Substanz der Dezentralisierung. Während UNO und Kosovo-Albaner davon ausgehen, dass etwa eine künftige lokale Gemeindepolizei dem Kosovo Police Service in Prishtina, einer Unterabteilung der UNMIK, unterstellt ist, beharren die serbischen Unterhändler darauf: Diese Polizei werde von Belgrad aus dirigiert. Auch ist noch nicht endgültig geklärt, welcher oberste Schulrat letztlich über den Unterrichtsstoff entscheidet. Derzeit werden in serbischen Enklaven - Macht des Faktischen - Lehrpläne aus Serbien verwendet.

Ohnehin erscheint das ganze Konstrukt einer Dezentralisierung auf engstem Raum mehr als fragwürdig. Entsprechend sonderbar und gar nicht so vorbildhaft sind denn auch die Analogien, die um das Vorhaben kreisen. So werfen die Kosovo-Albaner - nicht ganz zu Unrecht - der serbischen Seite vor, eine Art Apartheid nach dem Muster Westjordanland betreiben zu wollen. Dort verfügen jüdische Siedlungen über weitreichende Autonomie und die Rückendeckung des Staates Israel in einem quasi feindlichen (palästinensischen) Umfeld. Die UNO wiederum favorisiert eine Dezentralisierung nach dem Modell Bosnien-Herzegowina, von dem bekannt ist, dass auch zwölf Jahre nach Dayton dieser Staat mit seinen zwei getrennten Einheiten nicht funktioniert. Kofi Annan war dies gegen Ende seiner Amtszeit durchaus bewusst. In einem Report an den Sicherheitsrat vom 20. November 2006 bemerkte er, dass die Kosovo-Verhandlungen mit "wachsendem internen als auch externen Druck" konfrontiert seien. "Viele fühlen, dass sich der Verhandlungsprozess erschöpft hat und es keinen weiteren Platz für Kompromisse gibt."

Skepsis gegenüber der Dezentralisierung ist angebracht. Die serbische Position, wonach "der Dezentralisierungsprozess der einzige Weg zur Lösung der brennenden Sicherheitsfragen" sei, klingt nur immanent logisch, denn eines wird damit letzten Endes verschärft: die Trennung von Menschen und Gemeinden nach ethnischen und religiösen Kriterien - das heißt, die vorgesehene Dezentralisierung perpetuiert den ethnischen Konflikt.

"Dezentralisierung sollte ein Mittel sein, staatliche Macht näher an die Bürger heran zu bringen", argumentiert Albin Kurti von der Gruppe Selbstbestimmung. "Solange es keinen Staat Kosova gibt und Parallelstrukturen existieren, mit denen Serbien de facto ein Viertel des Landes kontrolliert, gerade jenes Viertel, in dem die Dezentralisierung weiter vorgesehen ist, entfernt sich die Macht von den Menschen." Kurti charakterisiert die ganze Dezentralisierung als "rein ethnisches Konzept", das die Katastrophe der neunziger Jahre fortsetze. Auch das kulturelle Erbe des Kosovo werde ethnisch definiert, meint er, deshalb sei es zu den Zerstörungen serbisch-orthodoxer Kirchen und Klöster durch den albanischen Mob gekommen. "Die orthodoxe Geschichte des Landes ist das Erbe aller Kosovaren und nicht nur der Serben", offenbart er einen für die meisten Kosovaren neuen Blick auf die Landesgeschichte. Würden die Serben eine Ethnisierung von Kulturgütern betreiben, sei es ihr Ziel, "albanische Bewohner des Kosovo zu delegitimieren und als Immigranten darzustellen". Er brandmarkt damit den serbischen Rassismus gegenüber der kosovarischen Mehrheit an seiner empfindlichsten Stelle: der Religion und ihrer baulichen Symbole.

(*) UN-Administration für den Kosovo


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00:00 26.01.2007

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