Ein Provisorium auf lange Dauer

Deutsche Teilung Mit dem Zusammentritt des Parlamentarischen Rates vor 60 Jahren zeichneten sich die Konturen eines deutschen Weststaats ab

Die Legende, wie der Parlamentarische Rat am 1. September 1948 im Bonner Zoologischen Museum König unter einer ausgestopften Giraffe und anderen Tierpräparaten seine Tätigkeit aufnahm, ist oft erzählt worden. Sie eignet sich hervorragend, die vom Zwang zur Improvisation geprägte Atmosphäre in der Trümmergesellschaft der unmittelbaren Nachkriegsjahre auszudrücken. Doch wie es Legenden eigen ist, entsprechen sie oft nicht ganz der Wahrheit. So auch hier: Es war lediglich der zur Eröffnung der Versammlung unter Beteiligung der westdeutschen Ministerpräsidenten und in Anwesenheit von Vertretern der westlichen Militärregierungen veranstaltete Festakt, der dort stattfand. Die tierkundlichen Exponate hatte man selbstverständlich beiseite geräumt. Die eigentliche Arbeit des Parlamentarischen Rates begann ein paar Stunden später in der Pädagogischen Akademie - und zwar mit einem Eklat.

Nachdem sich das Gremium durch namentlichen Aufruf der Abgeordneten und Wahl des Präsidiums konstituiert hatte, ergriff Max Reimann, Abgeordneter der KPD, das Wort und erklärte: "Der Parlamentarische Rat ist ... zusammengesetzt worden, um einen westdeutschen Staat zu schaffen und diesem westdeutschen Staat eine Verfassung zu geben. Somit wird Deutschland gespalten. ... Ich stelle daher folgenden Antrag: Der Parlamentarische Rat stellt seine Beratungen über eine separate westdeutsche Verfassung ein." Zur Begründung führte er unter anderem aus: "Der Parlamentarische Rat hat kein Mandat vom deutschen Volk. Er ist sogar gegen den Willen der Mehrheit aller Deutschen errichtet worden. Das deutsche Volk will eine einheitliche demokratische Republik mit einer Verfassung, die von einer durch das ganze deutsche Volk gewählten Nationalversammlung ausgearbeitet und dann dem Volke zur Abstimmung vorgelegt wird." Reagierte die Versammlung zunächst mit Heiterkeit auf Reimanns Ausführungen, so verzeichnet das Protokoll schließlich "steigende Erregung", "erregte Zurufe" und "fortdauernde Unruhe", bei der sich viele Abgeordnete von ihren Plätzen erhoben. Reimanns Antrag erschien ihnen als Provokation, die sie schließlich "mit allen gegen zwei Stimmen" - nämlich denen der beiden kommunistischen Abgeordneten - ablehnten.

Die mit der ostdeutschen SED verbundene KPD als Verteidigerin der deutschen Einheit? Die Parteien des Parlamentarischen Rates, allen voran CDU und CSU, als Spalter? Tatsächlich war mit dem Zusammentritt des Parlamentarischen Rates zwar nicht der erste, aber ein entscheidender Schritt zur Teilung Deutschlands vollzogen, für den die westlichen Alliierten die Weichen gestellt hatten und gegen den sich die Sowjetunion und ihre ostdeutschen Vertreter vergeblich stemmten. Noch war den Machthabern im Kreml der maßgebliche Einfluss auf ein vereintes, aber politisch und militärisch neutrales Deutschland wichtiger als die Hoheit über bloß einen Teil des Landes.

Weichenstellungen

Allerdings hatten sie selbst mit der im April 1946 in der Sowjetischen Besatzungszone zwangsweise herbeigeführten Vereinigung von KPD und SPD zur SED die politische Spaltung des Landes de facto eingeleitet, wurde der Arbeiterbewegung so doch die gesamtdeutsche politische Vertretung genommen. In der öffentlichen Wahrnehmung war die Arbeiterbewegung zerrissen, ein potenzieller Akteur auf der politischen Bühne Deutschlands entscheidend geschwächt. Die westlichen Alliierten machten ihrerseits mit dem Zusammenschluss von amerikanischer und britischer Zone zur Bizone im Januar 1947 und mit der Verkündung von Truman-Doktrin und Marshall-Plan im weiteren Verlauf des Jahres deutlich, dass sie mit den westlichen Besatzungszonen separate Pläne verfolgten. Das Jahr 1948 brachte dann die Entscheidung zur Bildung eines Weststaates in enger Bindung insbesondere an die Politik der USA. Die Londoner Konferenz, deren Ergebnisse maßgeblich von den Vertretern der Vereinigten Staaten, Englands und Frankreichs bestimmt wurden, beschloss, den Ministerpräsidenten der neugebildeten westdeutschen Länder Vollmacht zu erteilen, "eine verfassunggebende Versammlung zur Ausarbeitung einer Verfassung einzuberufen, die von den Ländern zu genehmigen sein wird". Noch vor dem Zusammentritt dieser Versammlung wurden Fakten geschaffen: Die einseitig in den Westzonen und den Westsektoren Berlins am 20. Juni 1948 vorgenommene Währungsreform nahm, indem sie die ökonomische Teilung des Landes zementierte, die staatliche Teilung vorweg.

Der schließlich mit Septemberbeginn 1948 entsprechend der Londoner Beschlüsse ins politische Leben tretende Parlamentarische Rat und seine Arbeit entsprachen trotz demokratischer Formalien nicht den Grundprinzipien demokratischer Verfassungsgebung, da hatte der KPD-Vertreter Reimann schon recht. Er war nicht aus direkten Wahlen hervorgegangen, seine 65 Abgeordneten - je 27 von SPD und CDU/CSU, 5 von der FDP und je 2 von Zentrum, Deutscher Partei und KPD - waren stattdessen von den Landtagen bestimmt worden. Es hatte also keinen Akt der politischen Willensbildung und Entscheidung im Volk über eine Verfassung der drei Westzonen gegeben. Außerdem war der Parlamentarische Rat in seinen Entscheidungen nicht frei. Eine Verfassung föderalistischen Typs war in den von den westlichen Alliierten am 1. Juli 1948 erlassenen Frankfurter Dokumenten zwingend vorgeschrieben, der Verfassungstext von den Westmächten am Ende zu genehmigen. Dass sich die Alliierten auch nach der Bildung einer westdeutschen Regierung die letzte Entscheidung über alle politischen Fragen im Rahmen eines Besatzungsstatuts vorbehalten würden, stand von Anfang an fest.

Und dennoch ging Reimanns Fundamentalkritik ins Leere. Als Fürsprecherin der Demokratie war die KPD, gleichzeitig Parteigängerin der zunehmenden Stalinisierung der SBZ, mehr als unglaubwürdig. Zudem machte die Blockade, die die Sowjetunion nach der Währungsreform über die Bevölkerung der Westsektoren Berlins verhängt hatte, eine Weststaatsgründung als Akt der Verteidigung der Freiheit - unabhängig von den tatsächlichen Motiven der handelnden Kräfte - plausibel.

Die Ministerpräsidenten waren sich darüber im Klaren, dass das ihnen angetragene Unterfangen hinsichtlich seiner demokratischen Grundlagen höchst problematisch war. In ihrer Antwort auf die Frankfurter Dokumente schlugen sie deshalb vor, alles zu vermeiden, "was dem zu schaffenden Gebilde den Charakter eines Staates verleihen würde". Es solle zum Ausdruck kommen, dass das Resultat der Arbeit des Parlamentarischen Rates lediglich ein - so wörtlich - Provisorium sei. Eine deutsche Verfassung könne jedenfalls erst dann geschaffen werden, "wenn das gesamte deutsche Volk die Möglichkeit besitzt, sich in freier Selbstbestimmung zu konstituieren". Bis dahin seien nur "vorläufige organisatorische Maßnahmen" möglich, könne eben nur ein "Grundgesetz" formuliert werden. So wird das auch der Parlamentarische Rat in seiner übergroßen Mehrheit gesehen haben. Einer setzte allerdings andere Akzente: Konrad Adenauer, der in der konstituierenden Sitzung des Parlamentarischen Rates zu dessen Präsidenten gewählt wurde. Er warnte seine Partei davor, das Grundgesetz nur als Provisorium anzusehen. Es könne unter Umständen "sehr lange in Geltung" bleiben. Im Zuge einer von ihm maßgeblich vorangetriebenen Politik des Vorrangs der Westbindung vor der Einheit Deutschlands ist es dann bekanntlich so gekommen.

Massive Eingriffe der Westmächte

Die westlichen Alliierten griffen über die Militärgouverneure ihrer Besatzungszonen zum Teil massiv in die Arbeit des Parlamentarischen Rates ein. Im Frühjahr 1949 führte das in eine Krise, die alles hätte zum Scheitern bringen können. Die Westmächte, ihr Leitbild eines Bundes verhältnismäßig selbständiger Länder vor Augen, wandten sich gegen einen zwischen CDU/CSU und SPD ausgearbeiteten Kompromiss in der Frage der Finanzpolitik. Die ins Auge gefasste Verteilung der Kompetenzen zwischen Bund und Ländern schien ihnen nicht föderalistisch genug. Sie verlangten Änderungen, zu denen sich die CDU bereit fand, während der SPD-Vorsitzende Kurt Schumacher zu einer Position grundlegender Ablehnung gelangte. Die Sozialdemokratie sage "zu der ganzen bisherigen Arbeit: Nein!", erklärte er in einem Rundfunkinterview. Man könne "eben nicht ein Grundgesetz auf Kommando der Besatzungsmächte schaffen. Selbst in einem von ihnen gesteckten Rahmen muss eine Freiheit in der Entscheidung und der Willensbildung vorhanden sein. Man kann nicht vom deutschen Volke verlangen, dass es alles das auf alliierten Wunsch für richtig erklärt, von dem es doch weiß, dass es falsch ist und die deutsche Staatswerdung nur hindert." Ein Abbruch der Tätigkeit des Parlamentarischen Rates schien drohend auf, doch so weit kam es nicht. Den Westmächten war der politische Schaden, sollten ihre Pläne scheitern, mittlerweile viel zu groß. Sie lenkten ein.

Am 8. Mai 1949 wurde das Grundgesetz vom Parlamentarischen Rat beschlossen. Die Gründung der Bundesrepublik vollzog sich mit den Wahlen zum ersten Bundestag am 14. August und der Bildung der ersten Bundesregierung unter Adenauer am 15. September 1949. Der Beitrag des Westens zur Teilung Deutschlands war vollendet. In der SBZ ging aus der von oben durch SED und sowjetische Militäradministration gelenkten Volkskongress-Bewegung am 7. Oktober die DDR hervor, die sich mit einer später zum Minenfeld ausgebauten innerdeutschen Grenze abschottete.

Verfassungstext - und die Wirklichkeit

Es kann natürlich nicht bestritten werden, dass die Artikel des Grundgesetzes - trotz der unter demokratischen Gesichtspunkten zweifelhaften Umstände seines Zustandekommens - wesentliche demokratische Grundrechte umfassen, etwa die Meinungs-, Informations- und Pressefreiheit, die Versammlungsfreiheit und das Koalitionsrecht. Mit Absatz 2 des Artikel 19, demzufolge kein "Grundrecht in seinem Wesensgehalt angetastet werden" darf, versuchte der Parlamentarische Rat zudem Konsequenzen aus der quasi-legalen Zerstörung der demokratischen Rechte der Weimarer Verfassung durch die Nazis zu ziehen. Ob die Verfassungswirklichkeit dem Verfassungstext aber tatsächlich entspricht, ist seit den fünfziger Jahren immer wieder und mit guten Gründen bezweifelt worden und kann auch heute angesichts eines bis zur Unwirksamkeit geänderten Asylrechts oder einer mittels großem Lauschangriff durchlöcherten Unverletzlichkeit der Wohnung bezweifelt werden.

Im Artikel 146 des Grundgesetzes fasste der Parlamentarische Rat die Ausarbeitung einer vom deutschen Volk in freier Entscheidung zu beschließenden Verfassung ins Auge, durch die das Grundgesetz - wann auch immer - ersetzt werden sollte. Die Voraussetzungen dafür waren mit dem Fall der Mauer 1989 gegeben - nur fehlte nun der politische Wille. Stattdessen kam es zum Beitritt Ostdeutschlands zum Geltungsbereich des Grundgesetzes, das auf diese Weise zur gesamtdeutschen Verfassung mutierte. Eine bewusste politische Entscheidung der Bevölkerung darüber, wie dieses Land sozial und politisch gestaltet sein soll, blieb aus. Stattdessen wurde 1991 eine gemeinsame Verfassungskommission von Bund und Ländern gebildet, die dem Grundgesetz einige unverbindliche Staatsziele hinzufügte, aber auf die Formulierung sozialer Grundrechte verzichtete.

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