Im Steuerwettkampf der Nationen

Zwecklügen und Standortlegenden Die Bundesregierung leistet sich in der EU den Luxus des mildesten und ineffizientesten Systems der Unternehmensbesteuerung

Wenn die schwarz-roten Koalitionäre ihre eigene Rhetorik ernst nähmen, müssten sie sich Sorgen machen um den "Standort Deutschland". Schließlich soll ein "Standortvorteil" im internationalen Steuerwettstreit aufgegeben werden: der niedrige Mehrwertsteuersatz von 16 Prozent, mit dem man in der EU zu den Niedrigsteuerländern (zusammen mit Spanien, Luxemburg und Zypern) gehört und knapp über dem seit 1992 in der Union geltenden Mindeststeuersatz von 15 Prozent liegt. Gibt es ab 2007 einen Mehrwertsteuersatz von 19 Prozent, wird die Bundesrepublik ins Mittelfeld aufrücken und gleichauf mit Frankreich, Griechenland, den Niederlanden und der Slowakei liegen. Allerdings spielt die Höhe des Mehrwertsteuersatzes in der internationalen wie innereuropäischen Konkurrenz keine überragende Rolle. In EU-Europa haben weder Irland (mit einem Satz von 21 Prozent) noch Finnland (22) oder Schweden, Dänemark und Ungarn (jeweils 25) gravierende Wettbewerbsnachteile zu verkraften.

Gegen eine erhöhte Mehrwertsteuer in Deutschland sprechen bekanntlich andere Gründe: Sie wird der Konjunktur schaden, auch wenn die bloße Ankündigung reicht, um derzeit ein Strohfeuer von Konsum- und Investitionsausgaben zu entfachen, die vorgezogen werden. Dabei ließen sich ab 2007 die Belastungen für Gering- und Normalverdiener durchaus mit einer stärkeren Differenzierung der Mehrwertsteuersätze abfangen - bis hin zur Steuerbefreiung für Güter des täglichen Bedarfs und/oder einer deutlich erhöhten Steuer auf Luxusgüter. In der EU ist das möglich, aber der Spielraum für abgestufte Sätze der Mehrwertsteuer wird von den meisten Mitgliedsländern nicht ausgeschöpft, auch von der Bundesrepublik nicht. Hier Korrekturen vorzunehmen, würde sich freilich nicht mit dem Dogma der "Steuervereinfachung" vertragen und dürfte daher von der jetzigen Bundesregierung nicht zu erwarten sein.

Trotz einer angehobenen Mehrwertsteuer wird Deutschland im internationalen Steuervergleich ein Ausnahme bleiben, die das beliebte Gerede vom "Hochsteuerland" Lügen straft. Es gibt kaum ein vergleichbar hoch entwickeltes Industrieland, in dem die Unternehmenssteuern so niedrig sind wie hierzulande. Es gibt auch kaum einen anderen OECD-Staat*, in dem das Dogma von den Arbeitsplätzen, die durch Steuernachlässe für die Unternehmen angeblich herbei gezaubert werden, so eifrig geglaubt und befolgt wird (doch allem Sparen, Kürzen und Steuernsenken zum Trotz ist man von einem entspannteren Arbeitsmarkt weit entfernt).

Nach vorherrschender Ansicht hat der von einem stets mobileren Kapital erzwungene Steuerwettbewerb vorzugsweise fünf Konsequenzen: Erstens werden alle Regierungen genötigt, die Steuerlasten insgesamt zu senken und daher ihre Gesamtausgaben - vorrangig ihr Sozialbudget - zu kürzen. Zweitens müssen alle Regierungen die Steuerstruktur drastisch ändern, indem sie die Steuerlasten weg von den progressiven und direkten Steuern auf die regressiven und indirekten (Konsum-)Steuern verlagern. Drittens verschiebt sich die Steuerlast vom mobilen Kapital zur immobilen Arbeitskraft. Viertens werden die Unternehmenssteuern drastisch gesenkt, denn gerade hier soll das "race to the bottom" ja stattfinden - das Wettrennen um die niedrigsten Steuersätze und die günstigsten Konditionen für die organisierte Steuervermeidung durch die multinationalen Konzerne. Fünftens wird ein andauernder Steuerwettbewerb zur Konvergenz der nationalen Steuersysteme führen. Das heißt, die unterschiedlichen Steuersätze und Steuersysteme werden einander immer ähnlicher - auf stets niedrigerem Niveau.

Dass damit unweigerlich eine chronische Finanzkrise des Steuer- und Sozialstaats provoziert wird, scheint auf der Hand zu liegen. Wenn die Kassen "leer" sind, wird der Sozialstaat zu einem unbezahlbaren Luxus, beteuert der neoliberale Mainstream. Sinkende Einnahmen und eine allerorten exorbitante Staatsverschuldung beweisen es, sollte man meinen. Der Witz bei der Sache ist: Es stimmt keine der üblichen Behauptungen über den schwächelnden Staat, der unter dem Druck der internationalen Rivalität in die Knie geht. Was man eigentlich erwarten und was nach konventioneller Weisheit der politischen Klasse der Fall sein müsste, findet sich im internationalen Vergleich der Steuern und Abgaben gerade nicht.

Schaut man zunächst auf die gesamte Steuer- und Sozialabgabenquote, so zeigt sich, dass sie innerhalb der Europäischen Union in den vergangenen 20 bis 25 Jahren ständig gestiegen, nicht gesunken ist: Von durchschnittlich 36 Prozent des Bruttoinlandsprodukts (BIP) im Jahr 1980 auf fast 42 Prozent 2001 (EU der 15). Erst in jüngster Zeit, in den Jahren 2004/2005, hat in der erweiterten EU der 25 ein leichter Rückgang auf unter 41 Prozent stattgefunden, während der OECD-Durchschnitt bei etwas über 38 Prozent liegt. Gleichzeitig sind die Staatsausgaben, die ja nicht nur mit Steuern und (Sozial)Abgaben, sondern auch durch Kredite finanziert werden, noch erheblich schneller und stärker gestiegen, im OECD-Raum von durchschnittlich 43 auf 48 Prozent des BIP zwischen 1985 und 2005.

Dieser Trend ist vor allem einer Zunahme der Sozialausgaben zu verdanken. Es gibt - aller offiziellen Rhetorik, aller Sparwut zum Trotz - keine Anzeichen für eine Trendwende hin zum "schlanken" Staat. Ähnliches gilt im Übrigen auch für die staatliche Regulierung, für Intensität und Reichweite der staatlichen "Eingriffe" in die private Ökonomie. Fazit: Die "Globalisierung" hat uns nach allen bekannten Maßstäben einen Staat beschert, der stärker ist als je zuvor.

Ergibt sich ein anderes Bild, wenn wir die Sozialabgaben außer Betracht lassen und uns ganz auf die Steuern konzentrieren? Da wir alle wissen, dass die nominalen Spitzensteuersätze in so gut wie allen OECD-Ländern in jüngster Zeit immer wieder gesenkt worden sind und es Steuererleichterungen sowie Steuergeschenke für die Unternehmen gab, müsste doch zumindest das Steueraufkommen gesunken sein. Oder gab es eine drastische Verlagerung der Steuerlasten von den direkten zu den indirekten Steuern? Nein, sagt die Steuerstatistik. Im Gegenteil, in allen OECD-Ländern ist der Anteil der direkten Steuern am Bruttoinlandsprodukt seit 1990 ständig gewachsen. Nur in der Bundesrepublik gab es einen leichten Rückgang des direkten Steueraufkommens - ganz anders als etwa in den USA, in Kanada und den meisten anderen OECD-Ländern.

Hat denn eine Verlagerung von den Unternehmenssteuern hin zu den Steuern auf die Arbeitseinkommen (Löhne und Gehälter) stattgefunden? Das wäre doch das Mindeste, was man erwarten sollte: Entlastung des "mobilen" Kapitals und stärkere Belastung der "immobilen" Arbeit wegen der viel beschworenen internationalen Steuerkonkurrenz. Selbst für diese doch so plausible Vermutung gibt es keinen eindeutigen empirischen Beleg, sofern wir uns die Gesamtheit der EU-Länder ansehen. In den vergangenen 25 Jahren ist das Gewicht der Steuern auf "Arbeit" insgesamt so gut wie gleich geblieben.

Sind stattdessen die Steuern auf das "Kapital" dramatisch gesunken? Auch das muss verneint werden. Entgegen allen Legenden hat es weder in der EU noch der OECD einen radikalen Abbau von Unternehmenssteuern gegeben, obwohl die nominalen Körperschaftssteuersätze mehrfach gesenkt worden sind (am spektakulärsten übrigens nicht in der Bundesrepublik, sondern in Österreich und Großbritannien). Aber in keinem anderen OECD-Land sind die tatsächlich gezahlten Körperschaftssteuern so niedrig wie in Deutschland! Das heißt, die Länder, in denen sich die wichtigsten Marktkonkurrenten für deutsche Firmen befinden, haben Unternehmenssteuern, die im Vergleich zu Deutschland bis zu dreimal so hoch sind. Man darf daraus schließen, dass sich die Bundesrepublik den Luxus des mit Abstand mildesten oder auch ineffizientesten Systems der Unternehmensbesteuerung leistet.

Insofern ist auch die vielfach prophezeite Konvergenz der nationalen Steuerregime und Steuersätze bisher ausgeblieben. Von einer Angleichung der Steuersysteme zwischen den OECD-Ländern kann keine Rede sein. Die Unterschiede sind so ausgeprägt wie eh und je. Nur bei wenigen Steuerkategorien gibt es eine Annäherung - so sind die Abstände zwischen den nominalen Sätzen der Körperschaftssteuern deutlich geringer geworden, aber das ist auch alles.

Soll das nun heißen, der Steuerwettbewerb der Nationen ist ein Märchen, dem vor allem die rot-grünen Bundesregierungen aufgesessen sind? Durchaus nicht. Es gibt eine internationale Steuerkonkurrenz und nicht wenige Staaten der Welt sind dadurch schwer geschädigt worden. Allerdings finden sich die Verlierer weder unter den EU- noch den OECD-Staaten, sondern in den kapitalarmen Ländern Asiens, Afrikas und Lateinamerikas. Sie haben im Kampf um Investitionen aus dem kapitalreichen "Norden" nichts zu bieten außer Niedrigstlöhnen und Steuergeschenken. Gerade die ärmsten Staaten sind kaum in der Lage, ausländische Investoren - zumeist multinationale Unternehmen - effektiv zu kontrollieren und zu besteuern. Den betroffenen Staaten entgehen dadurch pro Jahr geschätzte Steuereinnahmen von mehr als 50 Milliarden Dollar.

Unüberhörbar wird in der EU seit langem über den "unfairen" und "schädlichen" Steuerwettbewerb geklagt. Dabei wird nur zu gern vergessen, dass die EU-Staaten auf diesem Feld eher Täter als Opfer sind. Steuerparadiese und Steueroasen fallen nicht vom Himmel - sie folgen dem Ratschluss nationaler Regierungen. Gut die Hälfte davon befinden sich nach wie vor in Europa und werden - wie die britischen Kanalinseln - von EU-Staaten am Leben erhalten. In der Hoffnung, dem Kapital alle Fluchtgedanken auszutreiben und Investoren bei Laune zu halten, haben die EU-Regierungen den internationalen Steuerwettbewerb erst richtig in Gang gebracht. Sie schaden damit sich selbst - und sie schaden anderen noch viel mehr.

So war die Osterweiterung bestens geeignet, das Lamento über "Steuerdumping" anzufachen. Nicht ohne Grund, schließlich ist die EU heute die am stärksten und besten integrierte Wirtschaftsregion der Welt, mit relativ geringen räumlichen Distanzen. Dementsprechend wandert das Kapital viel stärker innerhalb der EU, als dass es aus der EU in andere Regionen abwandert. Als "unfair" gilt, wenn etwa Mitgliedsstaaten wie Belgien, die Niederlande und Irland versuchen, globale Finanzunternehmen mit speziellen Steuervorteilen für so genannte "Koordinationszentren" ins Land zu locken. Um ein solches Gebaren zu verhindern, gab es immerhin schon in den neunziger Jahren ernsthafte Überlegungen, die Unternehmensbesteuerung für alle EU-Länder zu vereinheitlichen - man denke nur an den Vorschlag der Ruding-Kommission von 1992. Und einige Angleichungen der nationalen Steuersysteme sind innerhalb der EU auch durchaus gelungen, etwa die Harmonisierung der Umsatzbesteuerung und in jüngster Zeit die Harmonisierung der Quellenbesteuerung für Zinseinkünfte. Der internationale Steuerwettbewerb ist eine Tatsache. Dass man aber daran nichts ändern könne, ist eine interessierte Lüge.

(*) Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung mit zwischenzeitlich 29 Mitgliedsstaaten, neben allen westlichen Industrieländern inzwischen auch Staaten aus Asien und Osteuropa.


Arbeitslosenquote


(Jahresdurchschnitt 2005)

Polen18,8

Deutschland9,5

Frankreich9,2

Spanien8,7

Belgien8,4

Finnland8,3

Portugal7,8

Italien7,7

Tschechien7,6

Schweden6,3

Luxemburg5,6

Dänemark5,4

Österreich5,2

Großbritannien4,7

Quelle: Eurostat


Quote der Steuern
und Sozialabgaben
in Prozent des Brutto-
inlandsprodukts (BIP) /
Stand 2004

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Schweden50,8

Dänemark49,0

Belgien45,8

Finnland44,9

Frankreich44,2

Italien43,4

Österreich43,0

Luxemburg41,1

Niederlande37,5

Deutschland36,2

Tschechien36,1

Großbritannien35,3

Polen34,3

Portugal32,6

Quellen: OECD/Statistisches Bundesamt


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