Investoren als Invasoren

Dokument der Woche Staatsfonds-Debatte: Wirtschaftspatriotismus in Zeiten verschärfter globaler Konkurrenz

Der geplante Verkauf von Hapag-Lloyd hat die Öffentlichkeit alarmiert, weil sich unter den Bietern die Neptune Orient Lines befindet - und die gehört Singapurs Staatsfonds Temasek. Schon machen Rettungspläne, mit denen einheimische Firmen und die Politik eine der größten Container-Reedereien in deutscher Hand halten wollen, die Runde. Sind "wir" umzingelt von Ländern, die "unsere" Firmen aufkaufen, wie die Debatte um die Staatfonds auch über diesen Fall hinaus suggeriert? Nein, meint der Wirtschaftswissenschaftler und Journalist Stephan Kaufmann. Freitag dokumentiert Auszüge aus seiner Studie Investoren als Invasoren.

Hintergrund der Debatte um Staatsfonds (Sovereign Wealth Funds, SWF) ist eine Verschärfung der globalen zwischenstaatlichen Konkurrenz, der sich insbesondere Europa eher ausgesetzt sieht, als dass es sie initiiert oder steuert. Gekennzeichnet ist die neue Situation einerseits durch die Verschiebung der globalen Machtgewichte und den Aufstieg neuer beziehungsweise die Erstarkung alter Konkurrenten um Geld und Einfluss. Die etablierten Industrienationen sehen sich herausgefordert, von diesem Aufstieg einerseits zu profitieren und ihn andererseits einzuhegen. Bei letzterem geht es speziell um die Atommächte Russland und China, aber auch um Brasilien, Indien und die Ölförderstaaten.

China und Russland zeigen sich in der Weltpolitik zunehmend selbstbewusst und gehen dabei auch Gegensätze zur EU und zu den USA ein. Zur Staatsfondsdebatte lässt sich also sagen, dass Deutschland mit der Volksrepublik China nicht deswegen ein Problem hat, weil China einen Staatsfonds gegründet hat. Umgekehrt gilt: Da die deutsche Politik ohnehin ein Problem mit China hat, gerät auch der chinesische SWF ins Visier. Mit der Warnung vor Staatsfonds wird der Gegensatz mit der hinter dem SWF stehenden Staatsgewalt ausgedrückt.

Neue Macht der Schwellenländer

Ausgehend von Erfolgen bei Rohstoff- und Warenexport erreicht die Macht der Schwellenländer mit der Einrichtung von Staatsfonds eine neue Stufe: Sie werden als mitbestimmende Akteure nicht mehr nur auf den Waren- oder Rohstoffmärkten aktiv, sondern auch auf den Kapitalmärkten - also auf dem Sektor, dessen Bedeutung mit der drastischen Zunahme der Globalisierung im Finanzsektor in den vergangenen 30 Jahren und der "Financialisation" der globalen Wirtschaft, also der Dominanz des Finanzsektors in der Gesamtsumme der Wirtschaftstätigkeit, gewachsen ist. Die Kapitalmärkte sind heute nicht mehr nur irgendein Markt unter vielen oder der Kapitallieferant der so genannten "Realsphäre"; umgekehrt ist die Produktion von Gütern und Dienstleistungen abhängig von der Bewertung dieser Geschäfte durch die Kapitalmärkte. Damit ist den Finanzinvestoren größere Macht zugeflossen.

Ein Ausdruck der "Financialisation" ist die Zunahme von transnationalen Firmenübernahmen. Weltweit ist in den vergangenen Jahren ein kräftiger Anstieg der grenzüberschreitenden Investitionen zu erkennen. Laut UNCTAD erreichten die weltweiten Direktinvestitionen 2005 einen Wert von 916 Milliarden Dollar, gegenüber dem Vorjahr ist das ein Zuwachs um 27 Prozent. Treiber dieser Entwicklung sind grenzüberschreitende Unternehmensfusionen. Alle Industriestaaten haben diese Entwicklung per Finanzmarktliberalisierung vorangetrieben. Diese Freiheit des Kapitalverkehrs nehmen sie nun teilweise zurück und fordern ein Vetorecht bei Kapitalflüssen aus den Schwellenländern - seien es Investitionen in Rohstofflagerstätten, Unternehmen oder Schuldverschreibungen.

Was die EU und die USA alarmiert, ist weniger der potenzielle Einfluss der Staatsfonds auf europäische oder amerikanische Unternehmen - dazu sind die SWF mit einem verwalteten Vermögen von rund drei Billionen Dollar noch zu klein. Sie sind aber groß genug, um in der so genannten Dritten Welt als Machtkonkurrenten aufzutreten. Kredite und Investitionen Chinas in Afrika oder die Beteiligungen Russlands in den GUS-Republiken schaffen neue Abhängigkeiten und entziehen Entwicklungsländer dem direkten Zugriff der Nato-Staaten, die die neue Situation als verminderte Abhängigkeit von Drittweltstaaten von sich konstatieren. Geldflüsse von Russland oder China in Länder wie Iran oder Sudan sorgen dafür, dass derartige von den USA explizit als "Schurkenstaaten" klassifizierte Länder dem Druck des Westens nicht mehr gänzlich ausgeliefert sind.

Grassierender Wirtschaftspatriotismus

Mit dem geplanten SWF-Verhaltenskodex und der Forderung nach "Transparenz" an die Adresse der Staatsfonds propagieren die G7 ihre Regelungs- und Richtlinienkompetenz - und zwar ohne Not und zu einem Zeitpunkt, an dem von einer durch Staatsfonds ausgehenden Gefahr weit und breit noch nichts zu sehen ist. Galt früher die globale Gläubigerposition der Industriestaaten gegenüber den Schwellenländern als Grund für diese Richtlinienkompetenz des Westens, so weist die G7 in und mit der SWF-Debatte die Schwellenländer darauf hin, dass diese auch als Geldgeber nicht in der dominanten Position sind. Ihnen wird die Erlaubnis zur Investition gewährt, ebenso wie früher die für Kredite.

Mit der Verdächtigung: "Den Staatsfonds geht es nicht bloß um Profit", drücken die etablierten Weltmächte ihren Anspruch aus, dass die Devisenmilliarden der Schwellenländer zuallererst den Industrieländern als Kapitalquelle dienen sollen - und dass die Staatsfonds von diesem Nutzen einen Anteil in Form von Dividende oder Zins beanspruchen dürfen. Der Ertrag der Schwellenländer und ihrer Staatsfonds ist damit konzipiert als abhängige Variable des Nutzens der Industriestaaten. Mit der öffentlich geäußerten Sorge, die Schwellenländer könnten ihre Staatsfonds zu politischen Zwecken missbrauchen wird ihnen das Verbot ausgesprochen, das zu tun, was im globalen Kapitalismus und im zwischenstaatlichen Verkehr üblich ist: Geschäftsbeziehungen als politischen Hebel zu gebrauchen.

Da die Industriestaaten ihrerseits dies weiter tun wollen - von Sanktionen gegen Länder wie Iran, Kuba oder Sudan über die Einforderung von "Rechtssicherheit" in Russland bis zum Hineinregieren in Rohstofflieferländer - bekunden sie mit ihrem öffentlich geäußerten Verdacht in Richtung SWF ihren Willen, Staatsfonds und deren Investitionen nicht als Einschränkung ihrer weltpolitischen Handlungsfähigkeit zu akzeptieren. Die Botschaft des Westens gen Russland und China lautet nicht bloß: Setzt uns nicht unter Druck! Sondern auch: Wir wollen euch weiter unter Druck setzen können!

Zweifel am Nutzen des freien Weltmarkts regen sich insbesondere in dem Land, das ihn initiiert hat. Nach dem Zweiten Weltkrieg setzten die Vereinigten Staaten eine zunehmende Liberalisierung des Welthandels durch, Waren und Kapital sollten frei fließen, da sich die US-Regierungen sicher waren, sie und ihre überlegenen Unternehmen würden der natürliche Gewinner einer freigesetzten Konkurrenz sein. Diese freie Konkurrenz wird seitens der USA heute korrigiert. Spätestens seit den Anschlägen des 11. September 2001 organisieren sie die von ihnen geschaffene Weltordnung neu. Auch ihre ökonomische Macht setzen die USA ein, um ihren Monopolanspruch in Weltordnungsfragen durchzukämpfen und setzen hier neue Regeln. Daraus folgen für die anderen Staaten einschneidende Beschränkungen des weltweiten Geschäftsverkehrs.

Staaten und Unternehmen der ganzen Welt sehen sich daher gezwungen, sich als Instrument der US-Sicherheitsstrategie zu bewähren - auch gegen ihre eigentlichen Interessen. Denn ihnen wird mit einem Ausschluss aus der größten Volkswirtschaft der Welt gedroht. Daher haben sich zum Beispiel auch alle deutschen Banken dazu entschlossen, ihre Geschäftsbeziehungen mit dem Iran aufzugeben. Die USA wappnen sich aber auch gegen genau den Einfluss von außen, den sie kraft ihrer Ökonomie auf andere Staaten ausüben. So haben sie ihre Gesetze zur Steuerung ausländischer Investitionen verschärft und unterbinden zum Beispiel Beteiligungen von Ausländern an US-Unternehmen, die die "nationale Sicherheit" gefährden.

Diese politökonomische Segmentierung und partielle Abschottung ist auch in Europa zu beobachten - in der Blockadehaltung der EU gegenüber der WTO, im Versuch Europas, eine eigenständige "Rohstoffaußenpolitik" zu entwickeln, aber auch auf dem Feld der Unternehmensbeteiligungen.

Zunehmend versuchen insbesondere die mächtigen Staaten der EU, eigene Unternehmen vor dem Zugriff des Auslands zu schützen. Dabei ging es in der Vergangenheit keineswegs um den Schutz vor Staatsfonds aus Schwellenländern, sondern um unerwünschte Investitionen aus so genannten befreundeten Staaten. Zwischen den Industrieländern greift ein zunehmender "Wirtschaftspatriotismus" um sich. Der Bundesverband der Deutschen Industrie klagt: "In zahlreichen Ländern hat die politische Einflussnahme auf ausländische Direktinvestitionen zugenommen. Hintergrund sind einerseits Befürchtungen, dass von bestimmten ausländischen Investoren Risiken ausgehen können, und andererseits Bestrebungen, bestimmte strategische Industrien oder einzelne nationale Champions vor ausländischen Übernahmen schützen zu wollen."

Insofern fügt sich die Staatsfonds-Debatte in Deutschland ein in andere "wirtschaftspatriotische" Diskussionen der jüngsten Vergangenheit. Mit der Verschärfung der Bestimmungen im Außenwirtschaftsgesetz errichtet die Bundesregierung nicht nur neue Hürden für Investitionen durch Staatsfonds aus Schwellenländern. Die Bestimmungen gelten für jeden ausländischen Investor, wobei EU-Staaten ausgenommen wurden, wohl um Gegenreaktionen zu vermeiden. Schließlich ist die EU Hauptziel deutscher Investitionen.

Sehr offensive Komponente

Neben diesen defensiven Schutzmaßnahmen haben die Diskussion um Staatsfonds und die Forderungen an die Schwellenländer eine sehr offensive Komponente: Der Zugang der Schwellenländern zu deutschem Produktivvermögen wird einerseits - zumindest potenziell - eingeschränkt; andererseits dient die öffentlich geäußerte Warnung vor der Bedrohung durch Staatsfonds dem Ziel einer Öffnung ausländischer Kapitalmärkte. Unter dem Titel "Reziprozität" wird darauf gedrungen, dass gerade Länder wie China, Russland, Indien oder die Ölförderer ihre bislang abgeschirmten Unternehmen deutschem Kapital zugänglich machen. Die Schwellenländer sollen sich also genau jener Schutzmechanismen begeben, die die Industrieländer ihrerseits in ihrer Frühphase selbstverständlich in Anspruch genommen haben.

Das Thema "Investitionsfreiheit" bestimmte bereits das G8-Treffen in Heiligendamm im Juni 2007. Im Schlussdokument heißt es: "Schwellenländer profitieren erheblich von ausländischen Direktinvestitionen, während sie zugleich immer mehr als Ursprungsländer ausländischer Direktinvestitionen in Erscheinung treten. Wir sehen die Notwendigkeit und die Chance, auf gleiche Wettbewerbsbedingungen für alle Investoren hinzuarbeiten. Die Unternehmen aus den G8-Staaten, die in Schwellenländern investieren, erwarten das gleiche offene Investitionsumfeld wie die Unternehmen aus diesen Ländern, die in den G8-Staaten investieren." Wenn die Industriestaaten also im Zuge der Staatsfonds-Debatte die OECD beauftragen, Grundprinzipien eines globalen Investitionsregimes zu erarbeiten, dann scheint dahinter nichts anderes zu stehen als ein neuer Versuch, die Einführung des Multinationales Abkommen über Investitionen (MAI) wiederzubeleben.

Das ist also die Lage: Keineswegs sind "wir" umzingelt von aufstrebenden, undemokratischen Schwellenländern, die "unsere" Unternehmen aufkaufen, um darüber "uns" ihren Willen aufzuzwingen, wogegen "wir" uns wehren müssen. Vielmehr versucht die Bundesregierung, über die Einhegung der neuen Konkurrenten, über den Schutz vor ausländischen Investitionen, über selektive Abkommen mit Staaten und über die Forderung nach weltweiter Freiheit für deutsche Unternehmen, Deutschlands Position im verschärften Wettbewerb um die globalen Profitquellen zu verbessern.

In Sachen Staatsfonds ergänzen Deutschland und andere Industriestaaten ihre Konkurrenz um die Milliarden der Schwellenländer um selektive Mechanismen zum Schutz vor diesen Schwellenländern. Denn die Regierungen in Europa und Nordamerika wissen, dass ihre Konzerne eine bestimmte Kapitalgröße erreichen müssen, um auf dem Weltmarkt konkurrieren zu können. Dies kann häufig nur über Beteiligungen, Fusionen oder Übernahmen, also über Kapitalkonzentration geschehen. Dabei soll jedoch sichergestellt werden, dass das neue Unternehmen die richtige Nationalität hat.

Die Politik weiß, die Frage der Nationalität eines Unternehmens ist auch in Zeiten der Globalisierung nicht obsolet geworden. Im verschärften Weltwirtschaftskrieg widerrufen die Regierungen selber ihr neoliberales Dogma, wonach in Zeiten weltweiten Wettbewerbs die Nation machtlos sei.

Investoren als Invasoren. Staatsfonds und die neue Konkurrenz um die Macht auf dem Weltmarkt, Texte der Rosa-Luxemburg-Stiftung, Band 51, Karl Dietz Verlag Berlin, 96 Seiten, 6,90 Euro.

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