Der Staat ist keine schwäbische Hausfrau

Geld ist nicht alles, aber ohne Geld ist alles nichts. Der oberste Kassenwart ist der mächtigste Mann im vierten Kabinett Merkel. Der SPD gelang in den Koalitionsverhandlungen ein richtiger Coup. Der rote Juniorpartner schnappte sich das Finanzressort. Seitdem wacht Olaf Scholz über die Finanzen der Republik.

Der ehemalige Hamburger Bürgermeister übernimmt das Ministerium in goldenen Zeiten. Er sitzt auf einer prall gefüllten Staatskasse. Der kräftige Aufschwung lässt die Steuereinnahmen sprudeln. Scholz kann, wenn wirtschaftlich nichts schiefgeht, in 3,5 Jahren fast 60 Milliarden verteilen, ohne dafür Banken und Investoren anpumpen zu müssen.

Trotz des Geldregens verlief der Start des neuen Finanzministers holprig. Erst erregte die Berufung eines Goldman-Sachs-Managers zum Staatssekretär die Republik. Dann führten ein Spiegel-Interview und eine interpretationsbedürftige Investitionsstatistik dazu, dass Scholz kurzzeitig als Sparkommissar an den Pranger gestellt wurde. Ganz unschuldig war der ehemalige Parteivorsitzende daran nicht. Schließlich präsentierte sich Scholz nach Amtsantritt als würdiger Sachverwalter des Schäubleschen Erbes.

Solide, gerechte und zukunftsorientierte Haushaltspolitik

Mitte Mai konnte der rote Kassenwart erstmals seine Finanzpolitik einer breiten Öffentlichkeit besser erklären. In der Haushaltsdebatte des Bundestags erläuterte Scholz, was er unter einer soliden, sozial gerechten und zukunftsorientierten Finanzpolitik versteht.

Solide Haushaltspolitik bedeutet für Scholz: Keine neuen Schulden machen und für schlechte Zeiten vorsorgen. Eine sozial gerechte Finanzpolitik stärkt den sozialen Zusammenhalt und besteuert nach Leistungsfähigkeit. Unter einer Fiskalpolitik, die der Zukunft zugewandt ist, versteht der oberste Schatzmeister mehr öffentliche Investitionen.

Die jüngste Finanzplanung soll diesen drei Prinzipien Rechnung tragen. In den nächsten Jahren will Olaf Scholz nicht mehr ausgegeben als die Staateinnahmen hergeben. Die gesamtstaatliche Schuldenquote soll 2019 unter 60 Prozent sinken. Die Finanzmittel für frühkindliche Bildung werden um 7,5 Milliarden Euro erhöht. Kindergeld und Kinderfreibetrag steigen im Umfang von rund fünf Milliarden Euro. Studenten dürfen sich über ein höheres Bafög freuen. Der soziale Wohnungsbau wird mit zwei Milliarden Euro gefördert. Für einen sozialen Arbeitsmarkt plant der Finanzminister weitere vier Milliarden Euro ein. Und Versteigerungserlöse sollen in die digitale Infrastruktur fließen. Zwischen 2018 und 2022 soll fast ein Viertel mehr investiert werden als im dritten Kabinett Merkel.

Auf den ersten Blick klingt Scholz' Erzählung einer sozialdemokratischen Finanzpolitik überzeugend. Der neue Kassenwart ist kein ordoliberaler Hardliner. Er verwendet die aktuellen Haushaltsüberschüsse für Investitionen und höhere Sozialleistungen, nicht für Schuldentilgung. Scholz' Bekenntnis zu einer soliden Haushaltspolitik ist auch keine Absage an eine antizyklische Finanzpolitik. Er will vielmehr Staatseinnahmen und -ausgaben über den Konjunkturzyklus ausgleichen.

Olaf Scholz weiß, dass der Staat keine schwäbische Hausfrau ist. Staatsausgaben sind wesentlicher Bestandteil der gesamtwirtschaftlichen Nachfrage. Wenn Bund, Länder und Kommunen zum falschen Zeitpunkt kürzen, verlieren die betroffenen Firmen ganze Aufträge und drosseln ihre Produktion. Wenn Sozialleistungen gekürzt werden, haben Arbeitslose und Bedürftige weniger Geld in der Tasche. Im Abschwung verstärkt dies die Talfahrt. Dann schrumpfen Sozialprodukt und Steuereinnahmen, während Arbeitslosigkeit und Schulden steigen.

In der großen Finanzmarktkrise trug der damalige Arbeitsminister Scholz maßgeblich dazu bei, dass die große Koalition nicht hinter der Krise hinterhersparte. Die schwarz-rote Koalition verhinderte mit Hilfe von Konjunkturprogrammen, Kurzarbeit und Abwrackprämie einen wirtschaftlichen Kollaps. Wenn künftig Wolken am Konjunkturhimmel aufziehen, wird Scholz mit hoher Wahrscheinlichkeit nicht den Rotstift ansetzen.

Anspruch und Wirklichkeit

Die Unzulänglichkeiten der Finanzpolitik des roten Kassenwarts zeigen sich erst auf den zweiten Blick. Olaf Scholz' solide, gerechte und zukunftsorientierte Haushaltspolitik leidet unter einem klassischen Zielkonflikt. Der aktuelle fiskalische Verteilungsspielraum reicht trotz Steuerrekordeinnahmen nicht aus, um die gesellschaftlich notwendigen Ausgaben und Investitionen zu finanzieren.

Scholz erbte von seinen Amtsvorgängern einen Magerstaat. Seit der Jahrtausendwende traten die heimischen Finanzminister so stark auf die Ausgabenbremse wie kein anderer europäischer Kassenwart. Dieser Sparkurs änderte sich erst in der Finanzmarktkrise. Wenn die heutige Staatsquote – Staatsausgaben im Verhältnis zur Wirtschaftsleistung – so hoch wäre wie im Jahr 2000, dann hätte der Sozialstaat über 100 Milliarden Euro mehr in der Kasse. Zwischen 1991 und 2008 wurde im öffentlichen Dienst jeder dritte Arbeitsplatz abgebaut. Über zwei Jahrzehnte floss zu wenig Geld in die physische und soziale Infrastruktur des Landes.

In den 1970er Jahren investierten Bund, Länder und Kommunen jedes Jahr noch bis zu fünf Prozent des Sozialproduktes. Heute liegt die staatliche Investitionsquote bei knapp zwei Prozent. Die deutsche Volkswirtschaft fährt auf Verschleiß. In den Städten und Gemeinden sind die Abschreibungen höher als die Investitionen. Der öffentliche Kapitalstock verfällt. Allein der kommunale Investitionsstau beläuft nach Angaben der Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) auf 126 Milliarden Euro. Dabei geht es nicht nur um Beton, Asphalt und Kabel, sondern auch um Personal.

Die Verkehrswege sind marode. Ein Fünftel der Autobahnstrecken und zwei Fünftel der Bundesfernstraßen müssen saniert werden. Jede dritte Eisenbahnbrücke hat bereits über 100 Jahre auf dem Buckel. Eine Bund-Länder-Kommission kalkulierte für den Erhalt und Ausbau der Verkehrsinfrastruktur mit zusätzlichen sieben Milliarden Euro pro Jahr. Großen Investitionsbedarf gibt es auch bei der digitalen Infrastruktur. Das Wirtschaftsministerium beziffert die Kosten für ein schnelles Internet und eine flächendeckende Breitbandversorgung auf rund 20 Milliarden Euro. In den Ausbau der Stromnetze müssen in den nächsten Jahren 50 Milliarden Euro investiert werden. Die Sanierung der Schulen kostet nach KfW-Schätzungen bis zu 34 Milliarden Euro. Laut einer Studie der Bertelsmann-Stiftung fehlen allein bei den Kitas bis 2025 rund 300.000 Erzieherinnen und Erzieher. Der Qualitätsausbau in der frühkindlichen Bildung beläuft sich nach Berechnungen der Landesjugend- und Familienminister auf jährlich mindestens 12 Milliarden Euro. Die Krankenhäuser veranschlagen ihren Investitionsbedarf mit 50 Milliarden Euro. In den Kliniken gibt es zudem eine Personallücke von 160.000 Beschäftigten. Vor vergleichbaren Herausforderungen steht der soziale Wohnungsbau. Nach Angaben des Deutschen Mieterbundes (DMB) müssten jedes Jahr 400.000 neue Wohnungen – davon die Hälfte als Sozialwohnungen - gebaut werden, um eine ausreichende Versorgung mit bezahlbaren Wohnraum sicherzustellen. Das kostet mindestens 7,5 Milliarden Euro. Die Liste ließe fortsetzen.

Die geplanten Mehrausgaben der großen Koalition reichen somit hinten und vorne nicht aus, um die großen gesellschaftlichen Bedarfe zu decken. Deswegen ist es ökonomisch unvernünftig und sozial schädlich, an einer Finanzpolitik der „schwarzen Null“ festzuhalten. Wer jetzt nicht ausreichend in Bildung, Gesundheit, Wohnen, Verkehr, Klimaschutz und Digitalisierung investiert, verschlechtert die Zukunftsperspektiven nachfolgender Generationen. Dies gilt umso mehr in Zeiten historisch niedriger Zinsen. Nie war es günstiger Zukunftsinvestitionen mit der Kreditkarte zu bezahlen. Zudem könnten so die Finanzierungslasten auf mehrere Generationen verteilt werden.

Doch damit nicht genug. Vor dem Hintergrund milliardenschwerer Investitionsbedarfe fallen die schwarz-roten Steuersenkungen komplett aus der Zeit. Die beabsichtigte Abschaffung des Solidaritätszuschlags und der kalten Progression schwächen die staatliche Einnahmebasis bis 2022 um fast 14 Milliarden Euro. Wenn abhängig Beschäftigte mehr Netto vom Brutto bekommen sollen, muss die Entlastung vollständig gegenfinanziert werden. Erschwerend hinzu kommt, dass mit dem Soli, eine Steuer mit äußerst gerechten Verteilungswirkungen abgeschafft wird.

Um keine Missverständnisse aufkommen zu lassen: Natürlich kann nicht alles, was wünschenswert wäre, sofort gemacht werden. Kapazitätsengpässe verhindern eine schnelle Umsetzung von Investitionen. So steigen beispielsweise in der Baubranche aufgrund der starken Nachfrage die Preise für Zement, Dämmmaterialien und Fenster. In den Kommunalverwaltungen fehlen Mitarbeiter, die sich um die Planung und Durchführung von Infrastrukturmaßnahmen kümmern können, da zwei von fünf Planungsstellen gestrichen wurden. Sobald jedoch absehbar ist, dass die öffentliche Hand einen dauerhaft höheren Investitions- und Ausgabenpfad einschlägt, würden Handwerk, Bauindustrie und Zulieferer ihre Produktionskapazitäten ausbauen. Dieses Beispiel lässt sich auf andere Bereiche übertragen. Kurzum: Trotz ökonomischer und administrativer Hürden könnte jedes Jahr ein mittlerer zweistelliger Milliardenbetrag zusätzlich investiert werden.

Politik der Entstaatlichung

Die chronische Unterfinanzierung der öffentlichen Haushalte ist nicht vom Himmel gefallen. Sie ist politisch gemacht. In den letzten Jahrzehnten stürzte neoliberale Politik den Steuerstaat in die Krise. Weltweit senkten die Kassenwarte Gewinn- und Vermögenssteuern. Auch die Schröder- und Merkel-Regierungen beteiligten sich in den 2000er Jahren am Steuersenkungswettlauf. Milliardenschwere Steuergeschenke leerten die Staatskassen. Noch heute belaufen sich die Steuerausfälle gegenüber dem Steuerrecht von 1998 auf jährlich 45 Milliarden Euro. Gleichzeitig stiegen aber die Anforderungen an den Wohlfahrtsstaat. Folglich führte die Schwächung der staatlichen Einnahmeseite zu höheren Schulden. In der großen Finanzmarktkrise ließen Steuerausfälle, Bankenrettung, Konjunkturpakete und Sozialtransfers die Staatschulden weiter ansteigen. Anschließend deuteten konservativ-liberale Politiker, Wissenschaftler und Medienvertreter die Finanzmarktkrise in eine Staatsschuldenkrise um. Die hohen Staatsschulden waren nun der willkommene Anlass, um das „Monster Staat“ zu zähmen.

Nach der Finanzmarktkrise fesselten Politik und Verwaltung die nationale Haushaltspolitik. Die Politik der Entstaatlichung wurde durch die so genannte Schuldenbremse und den Fiskalpakt institutionalisiert. Die Schuldenbremse steht seit 2009 im Grundgesetz. Der Bund darf sich heute nur in Höhe von 0,35 Prozent des Bruttoinlandsprodukts strukturell neu verschulden. Die Bundesländer dürfen ab 2020 gar keine neuen Schulden mehr machen. Vier Jahre später vereinbarten die nationalen Regierungschefs einen Europäischer Fiskalpakt. Die EU-Mitgliedsstaaten dürfen sich seitdem nur noch mit maximal 0,5 Prozent des Sozialprodukts verschulden.

Schuldenbremse und Fiskalpakt gewichten haushaltspolitische Ziele stärker als wirtschafts- und sozialpolitische Ziele. Dadurch wird die Einhaltung von Defizitgrenze und Schuldenquote wichtiger als armutsfeste Renten, eine gute Gesundheitsversorgung oder gute Schulen. Die nationalen und europäischen Schuldenregeln verursachten bereits großen Schaden. Berlin schaltete vom Investitions- in den Sparmodus, der Schuldenbremse folgte die Investitionsbremse. Darüber hinaus trieben die neuen Schuldenregeln die Privatisierung öffentlichen Eigentums voran. Der Verkauf des Tafelsilbers spülte Geld in die Kassen von Bund, Ländern und Kommunen. Gleichzeitig stiegen aber die Kosten und die Arbeitsbedingungen und Entgelte der betroffenen Belegschaften verschlechterten sich. Zudem gingen auch die öffentlichen Einnahmen nun privatisierter Unternehmen verloren. Ferner förderten Schuldenbremse und Fiskalpakt so genannte Öffentlich-Private Partnerschaften (ÖPP). Viele unterfinanzierte Städte und Gemeinden versuchten ihre Investitionslücken mit privatem Kapital zu schließen. Privates Kapital gab es aber nicht zum Nulltarif. Höhere Finanzierungskosten, eine ineffiziente Bauweise und hohe Anwaltskosten trieben die Kosten solcher Teilprivatisierungen. Die Zeche zahlten die Steuerzahler. Willkommen in Absurdistan.

Staatseinnahmen stärken

Die staatliche Zwangsdiät war zu keinem Zeitpunkt alternativlos. Der Ausbau der öffentlichen Infrastruktur und Daseinsvorsorge kann entweder über Kreditkarte oder höhere Steuern finanziert werden. Politisch einfacher vermittelbar sind Steuererhöhungen. Schulden gelten republikweit als Teufelszeug. Hier haben neoliberale und konservative Denkfabriken ganze Arbeit geleistet. Deswegen spricht viel dafür, die politische Auseinandersetzung auf die Stärkung der staatlichen Einnahmeseite zu konzentrieren.

Entscheidend ist natürlich, wer die höheren Steuern bezahlen soll. Aus wirtschaftspolitischer Sicht fällt die Antwort eindeutig aus: Reichensteuern belasten den privaten Verbrauch aufgrund der hohen Sparquote der Spitzenverdiener schwächer als Lohn- oder Konsumsteuern. Folglich sollten Steuererhöhungen immer einhergehen mit mehr Steuergerechtigkeit.

Topverdiener, Vermögende und finanzstarke Unternehmen leisten keinen angemessenen Beitrag zur Finanzierung des Gemeinwesens mehr. Die Steuereinnahmen aus Gewinn- und Vermögenseinkommen tragen heute gerade einmal ein Fünftel zum gesamten Steueraufkommen bei. Der Anteil der Kapitalgesellschaften an allen Steuereinnahmen liegt bei weniger als fünf Prozent. Unternehmen zahlen auf ihre Gewinne weniger als 20 Prozent Steuern. Dabei profitieren große Konzerne von aggressiven Steuervermeidungsstrategien. Bei der Unternehmensbesteuerung ist Deutschland ein Niedrigsteuerland. Große Vermögen und Erbschaften werden zwischen Köln und München fast nicht mehr besteuert. Die Vermögenssteuer wurde unter Helmut Kohl abgeschafft. Heute machen vermögensbezogene Steuern nur noch ein Prozent des Sozialproduktes aus. Und Erben zahlen im Schnitt weniger als zwei Prozent Erbschaftsteuer.

Die nationale Steuerpolitik muss die vorhandenen Spielräume für eine progressivere und somit gerechtere Besteuerung nutzen. Die Steueroase für Vermögende und Erben muss ausgetrocknet werden. Dafür braucht es eine Vermögensteuer und eine Erbschaftssteuerreform, die Betriebsvermögen besteuert und alle Vergünstigungen, die nicht dem Gemeinwohl dienen, streicht. Des Weiteren müssen Zinseinkünfte und Kapitalerträge wieder der progressiven Einkommensteuer unterworfen werden. Ein höherer Spitzensteuersatz würde Topverdiener stärker in die Pflicht nehmen. Zudem müssen Unternehmen durch höhere Steuersätze und eine breitere Bemessungsgrundlage stärker belastet werden. Gewinnverlagerungen internationaler Konzerne können durch eine verstärkte internationale Zusammenarbeit der Steuerbehörden und ggf. durch nationale Quellensteuern verhindert werden. Darüber hinaus sollten Amazon, Facebook, Google & Co mit einer Digitalsteuer zur Kasse gebeten werden. Gehandelte Finanzprodukte – Aktien, Anleihen und Derivate - müssen endlich besteuert werden. Und last but not least müssen die Steuern, die erhoben werden, auch gezahlt werden. Dies erfordert eine konsequente Bekämpfung von Steuerhinterziehung.

Eine solche umverteilende Steuerpolitik ist auch in einer global vernetzten Wirtschaft möglich. Das Kapital ist kein scheues Reh. Investitionsentscheidungen sind nicht allein abhängig von der Steuerlast. Überdies erleichtert die verbesserte Transparenz internationaler Kapitalströme – weniger Steueroasen, automatischer Informationsaustausch, etc. – eine stärkere Besteuerung von Gewinnen, hohen Einkommen und Vermögen.

Sozialdemokratische Finanzpolitik

Der deutsche Sozialstaat muss in den nächsten Jahren ausgebaut werden. Deutschland steht im Gesundheitswesen, in der Pflege, im Bildungswesen, beim Wohnungsbau, bei Digitalisierung, bei Energie und Verkehr vor großen Herausforderungen. Die Leistungen von Bund, Ländern, Kommunen und öffentlichen Unternehmen müssen ausgeweitet werden. Der öffentliche Dienst braucht mehr qualifiziertes Personal. Die öffentlichen Investitionen müssen deutlich angehoben werden. Kurzum: In Zukunft brauchen wir höhere Staatsausgaben. Der notwendige Ausbau des Sozialstaats darf aber nicht an leeren öffentlichen Kassen scheitern.

Die größte Herausforderung der heimischen Finanzpolitik besteht aktuell darin, einen höheren Ausgaben- und Investitionspfad einzuschlagen, unabhängig von der Drehzahl des deutschen Konjunktur- und Wachstumsmotors. Eine Finanzpolitik nach Kassenlage ist damit überfordert. Ein sozialdemokratischer Finanzminister braucht eine Strategie, wie er die große Kluft zwischen dem aktuellen Ausgaben- und Investitionsniveau und den gesellschaftlichen Bedarfen überwinden kann.

Folglich müsste ein roter Kassenwart darauf hinarbeiten, Schuldenbremse und Fiskalpakt die Giftzähne zu ziehen. Dafür sollten zunächst Investitionen von Schuldenbremse und Fiskalpakt ausgenommen werden. Gleichzeitig muss der öffentliche Diskurs über Staatsfinanzen wieder vom Kopf auf die Füße gestellt werden. Ein SPD-Finanzminister sollte öffentlich für die ökonomische Sinnhaftigkeit von kreditfinanzierten Investitionen werben und sich gleichzeitig für eine Stärkung der staatlichen Einnahmeseite einsetzen. Die öffentliche Armut kann durch eine höhere steuerliche Belastung des privaten Reichtums überwunden werden.

Olaf Scholz und seine Genossen werden in spätestens vier Jahren danach beurteilt, ob sie die großen sozialen Probleme in den Griff zu bekommen haben. Wenn aber die Mieten weiter steigen, der Pflegenotstand anhält, viele Kitas weiter unterbesetzt sind und der Zustand der Schulen sich nicht sichtbar verbessert, wird es nicht helfen, darauf hinzuweisen, dass kleine Schritte in die richtige Richtung gemacht wurden.