Zur Misere der Lokalpolitik in Deutschland

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Anmerkungen zur Aufgabenverteilung zwischen Politik und hauptamtlicher Verwaltung auf kommunaler Ebene.

Ein Beitrag zum besseren Verständnis der Lokalpolitik in Deutschland

Die Aufgabenbereiche der Politik und der Verwaltung sind auf den ersten Blick klar voneinander abgetrennte Bereiche. Die Politik beinhaltet nach einer Definition „die institutionellen, prozessualen und entscheidungsinhaltlichen Dimensionen“ eines Machtstrebens oder Strebens nach einem Machtanteil sowie dasjenige soziale Handeln, das „darauf gerichtet ist, gesellschaftliche Konflikte über begehrte Werte und Güter in der Innenpolitik, der Außenpolitik und in den internationalen Verbindungen verbindlich zu regeln“ (Schmidt: 1995, 729). Damit schafft die Politik die gesetzlichen Grundlagen der Verwaltungsarbeit, während sich die Verwaltung um deren gemeinwohlorientierte Umsetzung kümmert.[1] In der Praxis entstehen jedoch wiederholt Konfliktpotentiale und Interessenkollisionen. Die Gründe dafür können vielfältig sein, etwa wenn die politischen Akteure vorrangig ihrer Wählermaximierungslogik folgen, der das an Sachzwängen ausgerichtete Verwaltungshandeln widerspricht.

Die kommunale Selbstverwaltung lässt sich in ihrer heutigen Form auf die Preußische Städteordnung von 1808 zurückführen. Zu den kommunalen Gebietskörperschaften zählen neben Städten und Gemeinden auch Kreise und Gemeindeverbände. Die Kommunen haben insbesondere die Funktion, dezentralen Verwaltungsvollzug und lokale Politik zu betreiben. Sie bilden damit neben Bund und Ländern die dritte politische Ebene, wenngleich sie staatsrechtlich als Teil der Landesverwaltungen gelten. Auf kommunaler Ebene haben neben den deutschen Staatsbürgern auch alle EU-Bürger das passive und aktive Wahlrecht.

Die kommunale Selbstverwaltung ist verfassungsrechtlich geschützt. Art. 28, Abs. 2 GG gilt als eine „institutionelle Selbstverwaltungsgarantie“, denn bereits der erste Satz legt fest: „Den Gemeinden muss das Recht gewährleistet sein, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln“. Der Handlungsspielraum der Gemeinden wird damit durch den Gesetzesvorbehalt eingeschränkt.

Die Rahmenbedingungen kommunalen Handelns sind neben den Angaben im Grundgesetz in den Kommunalverfassungen der Länder festgelegt. Diese Kommunalverfassungen oder Gemeindeordnungen wurden in den 1990er Jahren in beinahe allen Bundesländern um basisdemokratische Elemente ergänzt (Bürgerentscheide, Direktwahl des Bürgermeisters, Panaschieren bzw. Kumulieren bei Wahlen usw.). Die kommunale Aufgabenerfüllung steht damit im Spannungsfeld der staatlichen Vorgaben durch Bundes- und Landesgesetze und der eigenen politischen Schwerpunktsetzung. Die Abhängigkeit der Kommunen von den finanziellen Zuweisungen des Staates setzt der Aufgabenerfüllung weitere Schranken auf.


Aufgabenverteilung zwischen Politik und Verwaltung

Die Kompetenzverteilung zwischen der zumeist ehrenamtlichen Vertretungskörperschaft (Rat, Gemeinderat, Stadtrat usw.) und hauptamtlicher Verwaltung wird von der jeweiligen Gemeindeordnung bestimmt. Sie legt auch die Art der Verwaltungsleitung, die Stellung und die Rechte des Verwaltungschefs fest. In vielen Bundesländern schreibt die Kommunalverfassung auch die Kontrolle der Verwaltung durch die Vertreter fest.

Die Kompetenzverteilung zwischen Politik und Verwaltung ist in allen Bundesländern durch ein dualistisches System gekennzeichnet. Das bedeutet, dass sowohl die Gemeindevertretung als auch die Verwaltung je eigenständige Aufgaben haben. Die Kompetenzen sind also auf zwei Organe verteilt. Dies ist eine neue Entwicklung, denn bis vor kurzem besaß gewöhnlich der Rat die alleinige und gesamte Entscheidungsbefugnis und die Verwaltung führte lediglich seine Beschlüsse aus. Allerdings ist der Rat immer noch das oberste Entscheidungs- und Beschlussorgan.

Der Rat als kommunale Vertretungskörperschaft hat eine sogenannte „Allzuständigkeit“, indem er für all jene lokalen Angelegenheiten die Entscheidungskompetenz besitzt, die das Gesetz nicht ausdrücklich anderen Körperschaften vorenthält. Beispielsweise fällt die Aufgabe der „laufenden Verwaltung“ in den Kompetenzbereich des Bürgermeisters. Es steht der Vertretungskörperschaft frei, Aufgaben innerhalb eines bestimmten Rahmens an die Verwaltungsleitung weiterzudelegieren. Manche Aufgaben können auch eigens eingesetzten Fachausschüssen übertragen werden. Es gibt aber auch Zuständigkeitsbereiche, die ausschließlich der Vertretung vorbehalten sind und von dieser also nicht an andere Organe übertragen werden dürfen. So etwa der Erlass, die Änderung oder die Aufhebung von Satzungen (Satzungshoheit) sowie auch die Beschließung des Haushaltsplans. Die kommunale Vertretungskörperschaft setzt durch ihre Satzungshoheit rechtliche Normen und agiert damit als ein „parlamentsähnliches“ Organ. In diesen Zusammenhang gehört die Kontrolle der Verwaltung durch die im Übrigen demokratisch gewählte Körperschaft.

An der Spitze der Kommunalverwaltung steht (mit Ausnahme von Hessen) überall der direkt gewählte Bürgermeister, der die Kommune nach außen hin repräsentiert. Er bereitet die Beschlüsse der Gemeindevertretung vor und führt sie durch. In manchen Bundesländern steht der Bürgermeister qua Amt auch der kommunalen Vertretungskörperschaft vor („Einköpfigkeit“ der Gemeindespitze). Die Vereinigung beider Funktionen in einer Hand hat den Vorteil größerer Einflussmöglichkeiten und Synergieeffekte. Die weitere Stellung des Bürgermeisters unterscheidet sich von Bundesland zu Bundesland je nachdem wie und welche Rechte er in welchem Maße besitzt. Beispielsweise können Bürgermeister in BW durch Eilentscheide anstelle des Gemeinderats entscheiden, wenn der Rat anschließend über die Gründe aufgeklärt wird. In Rheinland-Pfalz hingegen kann der Bürgermeister nur unter Mitwirkung von Beigeordneten Eilentscheide erlassen. Der Rat kann diese in der nächsten Sitzung wieder aufheben. Das Widerspruchsrecht ist ein weiteres Beispiel für die unterschiedlichen Rechte der Bürgermeister in den einzelnen Ländern. In einigen besitzt dieses Recht eine aufschiebende Wirkung gegenüber den Beschlüssen der Gemeindevertretung. Der Bürgermeister kann von diesem Recht Gebrauch machen, wenn er der Ansicht ist, dass ein Ratsbeschluss gesetzeswidrig oder für die Kommune nachteilig ist.

Die Stellung des Bürgermeisters ist zuletzt dadurch gestärkt worden, dass er direkt gewählt wird, dass seine Wahl mancherorts zeitlich versetzt zu den Gemeindewahlen stattfindet und dass er in manchen Bundesländern (Brandenburg, Thüringen, Schleswig-Holstein) nicht oder kaum vorzeitig abgewählt werden kann.

Die Arbeitsteilung zwischen den Rats- und den Verwaltungsmitgliedern ist in eine formale und eine informelle zu teilen. Der Grund hierfür ist, dass den Kommunalpolitikern sowohl die Zeit als auch tiefergehende Kenntnisse komplexer Sachverhalte fehlen. Es finden deshalb vielfältige Abstimmungs- und Diskussionsprozesse zwischen der Verwaltungsspitze und einzelnen Politikern statt, bevor eine Vorlage zur Beschlussfassung in den Gemeinderat oder einen Fachausschuss eingebracht wird. Teilnehmer solcher Gespräche sind neben dem Bürgermeister Dezernenten, einzelne Amtsleitungen sowie durch einschlägige Fachkenntnisse ausgewiesene Kommunalpolitiker. Das Ergebnis dieser Gespräche sind allenfalls Vorentscheidungen, die die Macht des Rates nicht beeinflussen, weil er die Vorlage immer noch ablehnen kann. Gut vorbereitete Vorlagen hingegen erleichtern die Arbeit der Körperschaft. Die frei gewordenen Kapazitäten können die Ratsmitglieder in die intensivere Durchsetzung ihrer lokalpolitischen Ziele einsetzen.

Die Arbeitsteilung zwischen Politik und Verwaltung unterliegt neben formalen Entscheidungsstrukturen (Gemeindeordnung, Wahlsystem) im noch höheren Maße den jeweiligen sozioökonomischen Rahmenbedingungen. Die lokale Wirtschafts- oder Siedlungsstruktur sowie gewachsene politische Traditionen und Netzwerke sind ebenfalls wichtige Determinanten der Macht- und Kompetenzausübung.


Fallbeispiel: Sachsen

§ 27 Absatz 1 der Sächsischen Gemeindeordnung bestimmt, dass der Gemeinderat das Hauptorgan der Gemeinde ist.[2] Damit kommt ihm laut Kommentar von Ulrich Menke die „kommunalpolitische Vorrangstellung“ zu (Menke – Arens: 2004, 76). Demnach legt der Rat zwar die Richtlinien der Gemeindepolitik fest, doch begründet diese Stellung noch kein Überordnungsverhältnis des Rates gegenüber dem Bürgermeister. Beide Organe gelten nämlich als gleichberechtigt. Innerhalb seines Aufgabenbereiches entscheidet der Bürgermeister in Sachsen eigenverantwortlich und selbständig.

§ 28 der Sächsischen Gemeindeordnung benennt die Aufgaben des Gemeinderates: „legt die Grundsätze für die Verwaltung der Gemeinde fest und entscheidet über alle Angelegenheiten der Gemeinde, soweit nicht der Bürgermeister kraft Gesetzes zuständig ist oder ihm der Gemeinderat bestimmte Angelegenheiten überlässt“ (1). Zudem hat der Rat die Aufgabe, die Ausführung seiner Beschlüsse zu überwachen. Stellt er dabei in der Verwaltung „Missstände“ fest, muss er dafür sorgen, dass der Bürgermeister sie beseitigt. (2) Der Rat muss zwar im Einvernehmen mit dem Bürgermeister Personalentscheidungen treffen (Ernennung, Höhergruppierung usw.), doch kann er dies u.U. auch alleine mit einer Mehrheit von zwei Dritteln der anwesenden Mitglieder. (3) Der Bürgermeister hat zudem Auskunftspflicht gegenüber dem Rat, wenn ein Viertel der Räte von ihm Informationen verlangen. (4) Dies gilt in allen Angelegenheiten, welche keiner Geheimhaltungspflicht unterliegen. Die Wahlperiode des Gemeinderates beträgt fünf Jahre (§ 33, Abs. 1).

Der Bürgermeister führt den Vorsitz im Gemeinderat (§ 36, Abs. 1). Er beruft den Rat ein und teilt rechtzeitig die Verhandlungsgegenstände mit (§ 36, Abs. 3). In sächsischen Gemeinden mit mehr als 5 000 Einwohnern ist der Bürgermeister hauptamtlicher Beamter auf Zeit (7 Jahre; § 51, Abs. 2 und 3). Der Bürgermeister ist „für die sachgemäße Erledigung der Aufgaben und den ordnungsgemäßen Gang der Gemeindeverwaltung verantwortlich und regelt die innere Organisation der Verwaltung“ (§ 53, Abs. 1). Damit ist er Leiter der Gemeindeverwaltung und hat eine Weisungsbefugnis gegenüber allen Beschäftigten. Als Verwaltungsleiter regelt er die innere Organisation der Gemeindeverwaltung (Aufteilung in Ämter, interne Zuständigkeitsabgrenzung, Unterschriftenbefugnis usw.), soweit diese nicht gesetzlichen oder sonstigen Beschränkungen unterliegen (Haushaltsplan, Stellenplan usw.).

Die Aufgaben der „laufenden Verwaltung“, die in den Verantwortlichkeitsbereich des Bürgermeisters fallen, sind jene Aufgaben, die keine grundsätzliche Bedeutung haben, haushaltsrechtlich keine besonderen Verpflichtungen nach sich ziehen und regelmäßig wiederkehren. Solche Aufgaben sind Entscheidungen über Widersprüche, Beschaffung von Material usw. Diese Aufgaben werden von Bediensteten der Gemeinde wahrgenommen. § 61 der Sächsischen Gemeindeordnung schreibt vor, dass die Gemeinde fachlich geeignete Bedienstete einstellen muss, welche die laufbahnrechtlichen und sonstigen beamtenrechtlichen Voraussetzungen erfüllen. Die Stellen in der Gemeinde werden im Stellenplan festgelegt (§ 61). Dabei gibt es Stellen mit besonderem Qualifikationsprofil, die nur mit einschlägig ausgebildeten Personen besetzt werden dürfen. So darf etwa zum Fachbediensteten für das Finanzwesen nur jemand bestellt werden, wer über eine abgeschlossene wirtschafts- oder finanzwissenschaftliche Ausbildung verfügt und eine zumindest dreijährige Berufserfahrung im öffentlichen Rechnungs- und Haushaltswesen aufweist (§ 62, Abs. 2).


Die Auswirkung des NSM als eines Reformmodells auf die Arbeitsteilung zwischen Politik und Verwaltung

Die deutsche Verwaltungslandschaft der 1990er Jahre war durch das Großprojekt der Einführung eines sogenannten „Neuen Steuerungsmodells“ geprägt. Dieses war zum Einen notwendig geworden, um die gewachsene Distanz zwischen Verwaltung und Bürger durch effizientere, straffere und qualitativ höhere Verwaltungsabläufe zu verringern. Zum Anderen zwang die Finanzlage von Bund, Ländern und Kommunen diese zu Reformen. Das NSM sollte dazu dienen, die Kommunalverwaltungen letztlich zu „öffentlichen Dienstleistungsunternehmen“ mit dezentraler Führungs- und Organisationsstruktur umzubauen. Das NSM hatte im Wesentlichen drei Ziele (wen es interessiert, siehe Böck: 2001, 180f.):

1) Die Aufgabenverteilung zwischen Politik und Verwaltung sollte eindeutiger werden. Die Kommunalpolitik sollte nur noch für Leitlinien verantwortlich sein, deren Erreichung und Umsetzung in den Aufgabenbereich der Verwaltung fallen sollte. Für die Steuerung der Verwaltung war ein sogenanntes Kontraktmanagement vorgesehen, das die jeweiligen Zielvereinbarungen enthielt. Die Politik wiederum sollte seitens der Verwaltung durch ein Berichtswesen informiert werden.

2) Die Arbeit der Verwaltung hatte ergebnisorientierter durchgeführt zu werden, sie sollte durch dezentrale Ressourcenverantwortung gekennzeichnet und einen zentralen Steuerungs- sowie Controllingbereich gelenkt werden. Im Vordergrund der Verwaltungsarbeit sollte die von den Kunden erwartete Dienstleistung stehen, die durch die Einführung einer Kosten-Leistungsrechnung kostentransparent erreicht werden sollte.

3) Außerdem wurde vorgesehen, dass die Bürger- und Kundenorientierung insgesamt ausgeprägter erfolgt und sie in den Mittelpunkt des Verwaltungshandelns rücken. Hierzu waren Bürgerbefragungen und die Schaffung von Wettbewerbssituationen im Vergleich mit Angeboten privater Anbieter vorgesehen.

Evaluationen des NSM im Hinblick auf die Arbeitsteilung zwischen Politik und Verwaltung sehen diese Reformvorhaben überaus kritisch. Laut einer Studie, die etwa 2005 erstellt wurde, haben etwa 90% der Gemeinden angegeben, seit 1990 Reformen nach dem NSM durchgeführt zu haben (Bogumil: 2002a, 14.). Dabei haben manche nur Einzelinstrumente des NSM eingesetzt. Die Reformen zielten jedoch nur in etwa 30% der Fälle auch auf die Umgestaltung des Verhältnisses zwischen Rat und Verwaltung ab. Ein Berichtswesen wurde nur in 22,8% der Fälle eingeführt, dies auch nur für Teilbereiche der Verwaltung (und in 14,8% der Fälle für die gesamte Verwaltung). In 12,8% der Fälle führte man Zielvereinbarungen zu Qualitätsmerkmalen und in 12,1% zu Produkten ein (Bogumil: 2002a, 16.).

Interessant ist nicht nur der niedrige Umsetzungsgrad dieser Instrumente zur Umgestaltung des Verhältnisses „Rat-Verwaltung“, sondern auch, dass nur in 44% der Fälle der Rat dabei mitgewirkt hat. Hingegen präsentierte die Verwaltung in 32,6% der Fälle dem Rat das jeweilige Konzept erst, nachdem dieses verwaltungsintern schon ausgearbeitet wurde (Bogumil: 2002a, 16.).

Das Ergebnis, der Erfolg der eingeführten Reformen wird in der Literatur als „mäßig“ bezeichnet (Bogumil: 2002a, 16; vgl. auch Böck: 2001, 181f.). Kaum zwei Prozent der Befragten waren ganz („voll“) der Ansicht, dass die Strategiefähigkeit des Rates erhöht wurde, wenngleich 20% der Aussage teilweise zustimmten. 74% der Verwaltungschefs sahen die Zielvereinbarungen als „bewährt“ an, hingegen nur 38% der Personalräte. Die Hoffnungen, dass das NSM die politischen Eingriffe in Verwaltungsabläufe reduzieren würde, haben sich nicht bestätigt. Durch die Zielvereinbarungen ist auch die erhoffte bessere politische Steuerungsfähigkeit der Verwaltung nicht eingetreten. Doch immerhin ist durch das Berichtswesen die Transparenz größer geworden und die Kostenentwicklung lässt sich seither besser in den Griff bekommen. Deutlich geworden ist auch die Unzufriedenheit der Verwaltung mit politischen Entscheidungen, die die realen Kostenfaktoren nicht kenne (Bogumil: 2002a, 17-19.).

Wie lässt sich dieser „mäßige Erfolg“ des NSM erklären und was kann zur Überwindung der bestehenden Schwierigkeiten unternommen werden? Die unterschiedlichen Handlungslogiken der Verwaltung und der Politik erleichtern das Verstehen dieser weitgehenden Erfolglosigkeit. Die Rationalität des Verwaltungshandelns weist vor allem vier Aspekte auf: juristische Rationalität (legaler Richtigkeitstest, Legalität), ökonomische Rationalität (Wirtschaftlichkeitstest, Effizienz), politische Rationalität im Sinne von politics, also demokratische Verantwortlichkeit, Konsens und schließlich politische Rationalität im Sinne von policy, also funktionaler Wirksamkeitstest (Bogumil: 2003, 16f.). Diese Aspekte stehen oftmals im Gegensatz nicht nur zu den Anforderungen der Politik, sondern auch untereinander. Die Handlungslogik der Politik wiederum ist von den Besonderheiten des politischen Systems, den Wahlen, der Parteienkonkurrenz, dem Verbandswettbewerb und dem Regierungswechsel gekennzeichnet (Bogumil: 2003, 19-24.). Diese Logik verträgt sich nicht immer mit den Zwängen des Verwaltungshandelns, welches selbst an sich auch nicht nur rein arbeits- und sachorientiert ist. Die Verwaltung ist nicht nur Arbeitsorganisation, sondern teilweise auch eine politische Organisation (vgl. Bogumil: 2002b, 131). Aus diesem Komplex unterschiedlicher, widersprüchlicher und nur zum Teil komplementärer Handlungslogiken folgt, dass die mit dem Neuen Steuerungsmodell verknüpften Vorstellungen über die Möglichkeiten eines, auf reine Rationalität basierten Kontraktmanagements an der faktischen Realität gescheitert sind.

Dieser Widerspruch scheint nur aufzulösen sein, wenn Abschied genommen wird von der Vorstellung, man könnte ein einheitliches Reformmodell auf die Verwaltung überstülpen. Die einzelnen Zielvorgaben der Verwaltung (Effizienz, Effektivität, Legitimation, Rechtmäßigkeit) sollten vielmehr einzeln optimiert werden. Politische Rationalitäten lassen sich nicht ohne Weiteres Effizienzstrategien unterordnen und Verwaltungshandeln seinerseits kann nicht nach primär ökonomischen Prinzipien privatwirtschaftlich orientierter Dienstleistungsunternehmen ausgerichtet werden (vgl. Bogumil: 2003, 38f.).


Abschließende Gedanken

Ich wollte hier die Aufgabenverteilung zwischen der Politik und der hauptamtlicher Verwaltung auf kommunaler Ebene darstellen, die dabei auftretenden Schwierigkeiten skizzieren und das NSM als Reformmaßnahme vorstellen.

Man kann meines Erachtens feststellen, dass eine gelungene Aufgabenverteilung zwischen Politik und hauptamtlicher Verwaltung die notwendige, jedoch noch nicht hinreichende Bedingung für das Funktionieren der gemeinsamen Zusammenarbeit ist. Die formalen Festlegungen können jederzeit von ungeschriebenen Vorgehensweisen (Gesprächen) begleitet (bzw. erschwert) werden. Der Unwille zu einer beiderseitig vorteilhaften Zusammenarbeit, der die eigenen Interessen in den Vordergrund stellt, kann das Handeln der jeweils anderen Seite blockieren. Effektive Zielerreichung, also eine bürgernahe Verwaltung und Politik, ist so nicht möglich. Im Sinne der Gemeinwohlorientierung, die idealerweise Vorrang im Denken und Handeln der Politik wie der Verwaltung besitzen müsste, sollte die gemeinsame Festlegung und Erreichung von Zielen über den Einzelinteressen stehen. Zu entscheiden, inwiefern und womit die unterschiedlichen Handlungslogiken der beiden Bereiche durchbrochen werden können, überlasse ich jedem Leser selbst.


Literatur

Bogumil, Jörg: Verwaltungsmodernisierung und die Logik der Politik. Die Auswirkungen des Neuen Steuerungsmodells auf das Verhältnis von Kommunalpolitik und Kommunalverwaltung. In: Kommunale Entscheidungsprozesse im Wandel: Theoretische und empirische Analysen. Hg. von Jörg Bogumil, Opladen: Leske + Budrich, 2002a, 13-24.

Bogumil, Jörg: Die Umgestaltung des Verhältnisses zwischen Rat und Verwaltung – das Grundproblem der Verwaltungsmodernisierung. In: Verwaltungsarchiv, 2002b (93), 129-133.

Bogumil, Jörg: Politische Rationalität im Modernisierungsprozeß. In: Modernisieren mit der Politik. Ansätze und Erfahrungen aus Staatsreformen. Hg. von Schedler, Kuno – Kettinger, Daniel, Bern-Stuttgart-Wien: Haupt, 2003, 15-42.

Böck, Kathrin: Kommunale Demokratie. In: Deutsches Regierungssystem. Hg. von Raban von Westphalen. München-Wien: Oldenbourg, 2001, 165-189.

Menke, Ulrich – Arens, Helmut: Gemeindeordnung für den Freistaat Sachsen. Kommentar. O.O.: Kohlhammer – Deutscher Gemeindeverlag, 42004.

Schefold, Dian – Neumann, Maja: Entwicklungstendenzen der Kommunalver-fassungen in Deutschland: Demokratisierung und Dezentralisierung? Basel – Boston - Berlin: Birkhäuser, 1996.

Schmidt, Manfred G.: Wörterbuch zur Politik. Stuttgart: Kröner, 1995.

[1] Für eine ausführliche Definition der Verwaltung s. z.B.: Schmidt: 1995, 1023ff.

[2] Für eine bundespolitische Einordnung der sächsischen Gemeindeordnung vgl. Schefold – Neumann: 1996.



18:54 12.07.2010
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Geschrieben von

Zachor!

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