Chance zum Umbau

Politikberatung Die Bundesregierung wird durch die unterschiedlichsten wissenschaftlichen Kommissionen und Berichte beraten. Wie kann Politikberatung besser organisiert werden?
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Angela Merkel und Guido Westerwelle sprechen mit Bundestagsberatern kurz vor dem G8-Gipfel 2012

Foto: Odd Andersen/ AFP/ Getty Images

Ende Mai 2013 beendete die Enquete-Kommission "Wachstum, Wohlstand, Lebensqualität" ihre Arbeit mit einer kontroversen Debatte zu ihrem Schlussbericht im Deutschen Bundestag. Trotz zum großen Teil sehr unterschiedlicher Auffassungen über die Wege zu nachhaltigem Wirtschaften und gesellschaftlichen Fortschritt, gibt das Gremium wichtige Empfehlungen für die neue Legislaturperiode und darüber hinaus.

So schlägt die Enquete-Kommission für die ganzheitliche Erfassung von Wachstum, Wohlstand und Lebensqualität mit großer Mehrheit die Implementierung eines Indikatoren-Tableaus mit ökonomischen, sozialen und ökologischen Indikatoren (W3-Indikatoren) vor. Dieser Auftrag richtet sich an das Statistische Bundesamt, das einmal im Jahr den Indikatorensatz veröffentlichen könnte.

Die Enquete-Kommission empfiehlt zugleich, dass der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung und der Sachverständigenrat für Umweltfragen einen regelmäßigen Bericht zur Entwicklung des Indikatoren-Satzes erstellen sollen. Die Enquete-Kommission empfiehlt weiterhin – und diese Empfehlung steht im Zentrum -–, dass die Bundesregierung regelmäßig zum Indikatoren Tableau ressortübergreifend Stellung beziehen soll. Diese Empfehlungen machen weitere organisatorische Änderungen nicht unbedingt notwendig. Die Enquete-Kommission empfiehlt aber auch, "das bestehende Berichts- und Sachverständigenwesen der Bundesregierung im Wege einer Evaluierung auf Redundanzen und Verbesserungsmöglichkeiten hin zu überprüfen". In der Tat: Angesichts der großen Menge von Berichten und Beratungsgremien wird immer wieder in Regierungskreisen und in der Politik- und Verwaltungswissenschaft seit geraumer Zeit darüber diskutiert, wie die Informations- und Beratungsstrukturen effektiver gestaltet werden können. Dazu legen wir Vorschläge vor.

Wissenschaftliche Beratung heute

Die Bundesministerien mit ihren Fachabteilungen verfügen über ein hohes Maß an Sachkompetenz in Form von Erfahrungs- und Überblickswissen. Gleichzeitig wächst der Bedarf nach interner und vor allem externer Beratung. Bereitstellen von Informationen und Handlungsempfehlungen für politisch Handelnde und Entscheidende durch Sachverständige, Kommissionen, Räte und Berichte für die Formulierung, Entscheidung und Umsetzung von Politik spielt eine immer wichtigere Rolle.

Wissenschaftliche Beratung ist in realistischer Betrachtung vor allem Beratung der Ministerialbürokratie. Sie identifiziert Probleme, sammelt und entwickelt Handlungsalternativen für die politischen Entscheidungsträger.

Über die Anzahl der Berichte gibt eine offizielle Übersicht des Deutschen Bundestags Aufschluss: In der 16. Legislaturperiode von 2005 bis 2009 sind 308 Berichte an die gesetzgebenden Körperschaften, Deutscher Bundestag und Bundesrat, übermittelt worden.

Nicht alle Beratungsgremien und Berichte sind für die politische Willensbildung in der Bundesregierung gleich wichtig. Nach unserer Besichtigung der Beratungslandschaft lassen sich vier verschiedene Formen der "Nutzung" von Wissen durch Beratung der Bundesministerien ausmachen:

  1. Externe wissenschaftliche Beratung und Stellungnahme Nach dem Modell der wissenschaftlichen Beratung durch Sachverständige und Kommissionen und anschließender Stellungnahme durch die Bundesregierung erfolgt beispielsweise der bekannte "Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung". Er wird vom Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie berufen, ist jährlich vorzulegen und seine einzelne Mitglieder werden, mit Option auf Wiederberufung, für fünf Jahre berufen.
  2. Eigenproduktion mit externer wissenschaftlicher Beratung Dieses Modell sieht die Bundesregierung in der Verantwortung für die Erstellung des jeweiligen Berichts. In der Regel beruhen diese Berichte auf gesetzlichen Aufträgen oder Beschlüsse der Bundesregierung. Die Ministerialbürokratie stützt sich dabei auch auf externen wissenschaftlichen Rat nachgeordneter Behörden und bundeseigener Forschungseinrichtungen. Das prominenteste Beispiel dafür ist der Armuts- und Reichtums-Bericht zur wirtschaftlichen und sozialen Lage in Deutschland. Er wird auf Basis eines Beschlusses des Deutschen Bundestages aus dem Jahr 2000 vom Bundesministerium für Arbeit und Soziales erstellt. Das Ministerium bedient sich dabei u. a. fachwissenschaftlicher Analysen, für die eine Vielzahl von Aufträgen an Externe vergeben werden. Schon die Erstellung und Abstimmung des Berichts vollzieht sich im öffentlichen Raum und wird von politischen Kontroversen begleitet.
  3. Eigenproduktion ohne externe wissenschaftliche Beratung Das dritte Modell sieht die Bundesregierung bzw. die Bundesministerien in der alleinigen Verantwortung für die Erstellung des jeweiligen Berichts. Die Verantwortlichen sammeln, konzentrieren und strukturieren Wissensbestände des Ministeriums im Hinblick auf einen speziellen Informationsbedarf der Öffentlichkeit. Eine Reihe von Berichten hat den Charakter von Politikbereichsberichten.
  4. Externe Wissenschaft berichtet Eine seltene Form der Berichterstattung ist ein von externen Wissenschaftlern im Auftrag einer nachgeordneten Behörde erstellter Expertenbericht, der ohne eine Kommentierung durch die Bundesregierung veröffentlicht wird. Der so genannte "Datenreport" ist ein Gemeinschaftsprojekt des Statistischen Bundesamtes, des Wissenschaftszentrums Berlin für Sozialforschung (WZB) und des Sozio-oekonomischen Panels (SOEP) am Deutschen Institut für Wirtschaftsforschung (DIW Berlin). Im Datenreport werden die Ergebnisse des Statistischen Bundesamtes und der sozialwissenschaftlichen Forschung zusammengeführt.

Neues Informations- und Beratungsmanagement

Nachdem wir dem Rat der Enquete-Kommission, "das bestehende Berichts- und Sachverständigenwesen der Bundesregierung im Wege einer Evaluierung auf Redundanzen und Verbesserungsmöglichkeiten hin zu überprüfen", nachgekommen sind, lassen sich einige Reformideen formulieren.

Ausgangspunkt unserer Reformempfehlungen sind die Überlegungen, dass sachliche Informationen möglichst von unabhängigen Experten erarbeitet werden sollten und Relevanz nur dann hergestellt werden kann, wenn die Bundesregierung verpflichtet ist zu den sachverständigen Berichten Stellung zu nehmen. Desweitern sollten Organisationen der Zivilgesellschaft ausreichend (zeitliche) Gelegenheit zur Auseinandersetzung, zwischen der Vorlage von Berichten und der Stellungnahme der Bundesregierung, haben. Letztlich muss ein effektives Berichtswesens auch die Frage beantworten, auf welche Berichte perspektivisch verzichtet werden kann. Wissen, das nicht verarbeitet werden kann, ist überflüssig.

Auf diesen Grundsätzen beruhend machen wir folgende konkreten Vorschläge:

  • Wir empfehlen für die Zukunft das Modell "Wissenschaftliche Beratung durch unabhängige Sachverständigenräte und Kommissionen und anschließender Stellungnahme durch die Bundesregierung", das sich vor allem bei komplexen und wichtigen Themen bewährt, breiter anzuwenden. Information und Beratung der Bundesministerien sollten systematisch daraufhin umgestellt werden. Berichte unabhängiger Experten verhindern Eingriffe – und seien sie nur redaktioneller Art – der Politik, wie jüngst im Falle des Armuts- und Reichtumsberichts 2013.
  • Beratung findet immer öfter in Monitoring-Prozessen statt. Beispielhaft dafür stehen die Bildungs-, Forschungs- und Innovationsberichterstattung durch pluralistisch organisierte Wissenskomplexe. Die Berichte werden innerhalb des Wissenschaftssystems erstellt, wo sie auch zu einer Netzwerkbildung einschlägiger Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler sowie einschlägigen Forschungsinstituten beitragen, und richten sich an die Bundesregierung. Bundesregierung bzw. Bundesministerium nehmen dazu Stellung. Wir raten systematisch derartige indikatorengestützte Monitoring- Prozesse zu etablieren. Die von der Enquete-Kommission "Wachstum, Wohlstand, Lebensqualität" vorgeschlagenen W3- Indikatoren für die Messung von Dimensionen der Wirtschaft, Nachhaltigkeit und Teilhabe, die von einschlägigen Sachverständigenräten und der Bundesregierung kommentiert werden sollen, sind ein Beispiel für einen bewusst gesteuerten Monitoring-Prozess. Es liegt nahe z. B. den Armuts- und Reichtums-Bericht, den Jahresbericht zur Deutschen Einheit, den Behindertenbericht, den Migrationsbericht, um einige zu nennen, auf dieses Verfahren umzustellen. Das erhöht die Informations- und Beratungsqualität der Berichte und fördert im Wissenschaftssystem die Etablierung von leistungsfähigen pluralistisch organisierten Wissens- und Beratungsclustern.
  • Die Berichte der "Eigenproduktion" sollten soweit möglich auf den Modus "Sachverständige Expertise und anschließende Stellungnahme der Bundesregierung" umgestellt oder eingestellt werden. Wir verkennen nicht den praktischen Wert der Anfertigung der Berichte durch das Ressort. "Eigenproduktion" zwingt dazu, in die Tiefe zu gehen, Probleme zu identifizieren, das Für und Wider von Maßnahmen (nochmals) abzuwägen. Dieser Vorteil ist gegen die hohe Ressourcenbindung jeweils abzuwägen.
  • Die Politikbereichsberichte (z. B. Sozialbericht, Umweltbericht, etc.) aus "ministerieller Eigenproduktion" sollten, da in der Regel redundant, eingestellt werden.

Wir sind davon überzeugt, dass die konsequente Umsetzung unserer Vorschläge die Transparenz der Analysen und Empfehlungen auf Basis wissenschaftlicher Analyse systematisch erhöhen würde. Die Trennung von Expertise und Stellungnahme verbessert die Bedingungen für kontroverse Diskussionen. Wir raten, wo immer möglich, die Beratungspraxis so umzubauen. Der Koalitionsvertrag der nächsten Bundesregierung bietet die Chance, entsprechende Vorhaben zu implementieren.

Heinrich Tiemann war Abteilungsleiter im Bundeskanzleramt und von 2002 bis 2009 Staatssekretär im Gesundheits- und Sozialministerium bzw. des Auswärtigen Amts

Gert G. Wagner ist Vorstandsmitglied des DIW Berlin, Vorsitzender des Rats für Sozial- und Wirtschaftsdaten und war Sachverständiger der Enquete-Kommission

13:45 26.06.2013
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Heinrich Tiemann und Gert G. Wagner | Geld und Glück

Beiträge zur Debatte um das richtige Wachstum. Eine Kooperation mit dem Fortschrittsforum
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