Adenauer lässt grüßen

Exekutivstaat In Deutschland bleibt es bei der Kanzlerdemokratie. Daran ändert kein Bundesverfassungsgericht und kein Begleitgesetz etwas

Wieder einmal bekommt das Verfassungsgericht gute Noten von der veröffentlichten Meinung: Es erlegte dem Bundestag auf, in einem neuen Begleitgesetz zum Lissabon-Vertrag seine eigenen Mitwirkungsrechte zu erweitern. Die Bundesregierung darf Kleine Anfragen nicht mehr so kaltschnäuzig wie bisher unter Hinweis auf Geheimhaltung abbürsten. Sie muss zudem ihrer Auskunftspflicht gegenüber Untersuchungsausschüssen korrekter nachkommen. Mit diesen drei Entscheidungen, so heißt es, habe Karlsruhe die Rechte des Parlaments im Verhältnis zur Exekutive gestärkt. Im Fall des Lissabon-Vertrags ist das nicht ganz richtig. Hier wurde nicht eine Entscheidung der Regierung, sondern der Bundestagsmehrheit korrigiert. Die hatte den Vertrag abgenickt und auf die eigenen Rechte verzichtet. Darauf musste sie erst durch die Opposition, die vor Gericht zog, und dann durch die Dritte Gewalt selbst hingewiesen werden. Es handelt sich also nicht nur um eine (Teil-)Niederlage des Kabinetts, sondern auch der großen Koalition. Und zu der gehören die Abgeordneten von Union und SPD. Die haben sich nicht als Parlamentarier verhalten – sie benahmen sich wie ein Teil der von ihnen getragenen Regierung.

Das ist Verfassungswirklichkeit seit Konrad Adenauer. Dessen Machtkonstruktion wurde schon Ende der sechziger Jahre von Arnulf Baring als „Kanzlerdemokratie“ definiert. Das Parlament bezeichnete der selbe Autor als „Gefolge“. Daran hat sich bis heute nichts geändert. Bei großen Koalitionen fällt es zwar besonders auf, aber gerade bei knappen Mehrheiten – auch sozial-liberalen und rot-grünen –, wo es auf jede Stimme ankommt, duckt man sich noch bereitwilliger unter die Fuchtel der Exekutive. Das Parlament wird also vom Bundesverfassungsgericht zum Jagen getragen – und dies letztlich wieder zum Nutzen der Regierung. Die Ausweitung der Rechte des Bundestages kommt am Ende dessen Mehrheit zugute: die Koalition aus CDU/CSU und SPD wird ein neues Begleitgesetz beschließen, das die Ratifizierung des von einer Minderheit abgelehnten Lissabon-Vertrags ermöglichen wird. Die Opposition wird dadurch nicht gestärkt.

Anders steht es mit den zwei anderen Entscheidungen des Gerichts aus neuerer Zeit. Sie nehmen die Exekutive bei der Auskunftserteilung an Abgeordnete und an einen Untersuchungsausschuss stärker in die Pflicht. Damit bekommt die Opposition bessere Chancen, die Regierung in Verlegenheit zu bringen. Vielleicht wird auch mehr Öffentlichkeit hergestellt. Die Mehrheit gerät dadurch nicht ins Wanken. Das soll sie auch nicht: Es geht nicht um die Veränderung von Machtverhältnissen, die auf Zeit durch Wahlen festgelegt werden (soweit mit dem Stimmzettel so etwas überhaupt zu machen ist), sondern um die Beachtung von Regeln.

Beim Schulterklopfen für das Bundesverfassungsgericht wird wieder einmal übersehen, dass es in der Frage des Lissabon-Vertrages der Regierung in der Hauptsache Recht gegeben hat. Die Klage der Opposition gegen das vom Bundestag beschlossene Zustimmungsgesetz (es enthält die Sub­stanz) wurde abgewiesen. Lediglich das Begleitgesetz muss neu gefasst werden. Da geht es um Verfahrensfragen, wenngleich um nicht ganz unwichtige. Auch hier folgte das Gericht seiner gewohnten Spruchpraxis: In allen ganz großen staatspolitischen Streitfragen, in die es hineingezogen wurde, gab es der Regierung Recht, versah seine Zustimmung jedoch oft mit einem Denkzettel, der an der Sache nichts änderte. Selbst Rudolf Augsteins Verfassungsbeschwerde wegen der Spiegel-Affäre wurde abgewiesen, wenngleich nur mit Stimmengleichheit.

Eine Ausnahme war das Verbot der Volkszählung 1983. Sie fand dann mit den von Karlsruhe vorgeschriebenen Modifikationen statt. Gegen eine Landtagsmehrheit ist das Bundesverfassungsgericht einmal energisch eingeschritten: 1973 verboten die Richter ein niedersächsisches Hochschulgesetz, in dem (ihrer Meinung nach) zu viel Demokratie gewagt worden war. In allen diesen Fällen hat das Gericht den Geist des Grundgesetzes korrekt erspürt. Die Abgeordneten des Parlamentarischen Rates 1948/49 hielten es für nötig, dem Parlament und dem Volk Grenzen zu ziehen. Anlass waren die Erfahrungen von Weimar. Der Bundestag kann einen Kanzler nur in zwei Fällen stürzen. Erstens: Wenn dieser selbst es will (unechte Vertrauensfrage). Zweitens: Wenn schon ein neuer bereitsteht (konstruktives Misstrauensvotum). Die Mehrheit hat nur einen ganz kurzen Moment lang Macht: bei der Wahl des Kanzlers oder Kanzlerin. Danach fügt sie sich ihm (oder ihr).

Noch größer ist das Misstrauen gegen die Bürger: Volksbegehren und Volksabstimmungen sieht das Grundgesetz nicht vor. Bewegungen für mehr Bürger-Beteiligung, die dies ändern wollen, müssen mit einem sehr engen Verständnis des Bundesverfassungsgerichts rechnen. Dies ist aber noch nicht alles. Das von der Judikative gestützte Übergewicht der Exekutive gegenüber dem Volk (hier sogar: den Völkern) finden wir nicht nur in der Bundesrepublik, sondern in noch weit höherem Maße in den Institutionen der EU. Hier hat das Parlament weniger zu sagen als einst der Reichstag unter Bismarck. Wer eine gründliche Demokratisierung Deutschlands und Europas will, hat sich ziemlich viel vorgenommen.

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05:00 20.08.2009
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Ausgabe 43/2021

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