Wir brauchen eine demokratische Sperrklausel

Wahlrecht Fairness für Kleinparteien soll durch einen zweiten Abgeordnetenstatus erreicht werden, der kein Stimmrecht beinhaltet, aber ansonsten im wesentlichen gleichwertig ist.
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Wir sehen Deutschland gern als freiheitliche Demokratie. Welchen Anforderungen muss ein Parlament gerecht werden, um diesem Anspruch zu genügen? Klar ist, dass Abstimmungen zwar einen wichtigen, aber eben nur kleinen Teil der Parlamentsarbeit ausmachen. Bei 99 von 100 Abstimmungen handelt es sich um reine Formalitäten, Stichwort Fraktionszwang. Wie sie abzustimmen haben, erfahren die Abgeordneten der Regierungsparteien von ihren Parteichefs, die zudem eher die Bundesregierung als den Bundestag repräsentieren.

Derzeit wird den Aktivitäten im Parlament allgemein keine große Wertschätzung entgegengebracht; sogar aus den Kreisen der Politik wird der Umgang mit dem Bundestag kritisiert. Dass das Volk seine Vertretung und dessen Zusammensetzung nicht besonders spannend findet, lässt sich unmittelbar an der Wahlbeteiligung ablesen; bei der Bundestagswahl 2013 lag sie bei 71,5%. Ein wesentlicher Grund dafür dürfte sein, dass knapp 16% der Stimmen weggeworfen wurden, weil die entsprechenden Parteien es nicht über die 5%-Hürde geschafft haben (v.a. FDP, AfD und Piraten mit zusammen 11,7%); und dieser Wert ist noch nach unten hin verfälscht, weil das Risiko einer weggeworfenen Stimme viele Wähler davon abhält, eine Partei zu wählen, die wahrscheinlich an der Sperrklausel scheitern wird. Wenn man die etablierten Parteien nicht unterstützen möchte, warum soll man dann wählen gehen, wenn die – durchaus zahlreichen – Alternativen es fast nie ins Parlament schaffen?

Auch unabhängig vom Einfluss auf die Wahlbeteiligung ist unmittelbar offensichtlich, dass eine Demokratie den Erfolg neuer Parteien fördern muss – jedenfalls in dem Sinn, dass sie ihn nicht behindern darf. Konkurrenz belebt das Geschäft; dieser Glaubenskern der Demokratie gilt nicht nur zwischen den etablierten Parteien, sondern müsste auch zwischen den Parteien im Parlament und denen außerhalb gelten. An dieser Front versagt das deutsche Wahlrecht; wohl kein Zufall.

Das Mittel, mit dem die etablierten Parteien die Konkurrenz klein halten, ist die Sperrklausel. Sie wird seit Gründung der Republik kritisiert, aber vom Bundesverfassungsgericht eisern verteidigt. Ihre weithin anerkannte Rechtfertigung liegt in der dadurch erhofften Stabilisierung der Regierungsmehrheit, was den Verfassungshütern vor dem Hintergrund der Erfahrungen aus der Weimarer Republik als ausreichend legitimes staatspolitisches Ziel erscheint. Deutschland ist diesbezüglich auch nicht die Ausnahme, sondern die Regel: Nur wenige Demokratien haben keine Sperrklausel; auch die Festlegung auf 5% ist verbreitet.

Der Schaden, den die Sperrklausel anrichtet, wird in Karlsruhe ausdrücklich anerkannt. Die Urteile betonen, dass „besondere zwingende Gründe“ als Rechtfertigung erforderlich sind, dass die Verhältnismäßigkeit gewahrt bleiben muss und dass der grundgesetzliche Auftrag an die Parteien, an der politischen Willensbildung mitzuwirken, eine faire Beteiligungsmöglichkeit an Wahlen erfordere. Außerdem erkennt das Gericht „rein theoretische Möglichkeiten einer Beeinträchtigung“ nicht an. Deshalb hat das Gericht Sperrklauseln bei Kommunalwahlen und Europawahlen untersagt.

Wenn man die gravierenden Folgen bedenkt, die die Sperrklausel für Kleinparteien hat, ist einigermaßen erstaunlich, dass dieses Thema bisher nur undifferenziert betrachtet wurde. Diskutiert wird nur über einerseits Beibehaltung und komplette Abschaffung und andererseits die Anpassung der Höhe. Dabei löst die Sperrklausel nicht nur eine einzelne Folge aus, sondern mehrere, die nicht einmal zwingend zusammenhängen, so dass sich durch Differenzierung die Möglichkeit eines deutlich demokratischeren Wahlrechts bietet.

Dass einer Partei die ihr rechnerisch zustehenden Abgeordneten verweigert werden, hat zwei Folgen:

  1. Die Partei hat kein Stimmrecht im Parlament.
  2. Der Partei fehlen auch die sonstigen Möglichkeiten parlamentarischer Arbeit.

Das mag zunächst als pingelige Unterscheidung erscheinen, ist aber in der Praxis von großer Bedeutung. Wie schon angesprochen, finden im Parlament überwiegend andere Aktivitäten als Abstimmungen statt:

  • Den Abstimmungen (und Wahlen) gehen umfangreiche Debatten und Ausschussarbeiten voraus. (In der Theorie entscheidet ja die Debatte über das Stimmverhalten des Einzelnen, nicht der Parteichef...) Anders formuliert: Die vom Grundgesetz geforderte politische Willensbildung – hier nicht primär die des Volkes.
  • Der Bundestag übt die parlamentarische Kontrolle gegenüber der Regierung und der Exekutive des Bundes aus (u.a. über kleine und große Anfragen sowie die direkte Befragung von Regierungsvertretern).
  • die Öffentlichkeitsfunktion: die Wünsche der Bevölkerung auszudrücken, ihr politisches Gehör zu verschaffen (und umgekehrt die Bevölkerung zu informieren)

Offensichtlich ist nichts davon für die Stabilisierung der Regierungsmehrheit von Bedeutung; die hängt allein am Stimmrecht der Abgeordneten. Die Demokratisierung der Sperrklausel sieht also so aus, dass diese beiden Aspekte voneinander getrennt werden: Sobald die natürliche Sperrklausel erreicht wird (beim Bundestag etwa 0,16% der Stimmen), zieht die jeweilige Liste mit mindestens einem Abgeordneten ins Parlament ein. Wenn die Liste aber die gesetzliche Sperrklausel nicht erreicht, dann dürfen diese Abgeordneten sich nicht an (allen) Abstimmungen beteiligen. Nennen wir die klassischen Abgeordneten zur leichteren Unterscheidung „Abstimmungs-Abgeordnete“, die neuen (im besten Sinn) „Repräsentations-Abgeordnete“.

Einsicht – also eine politische Lösung ohne Druck – ist nicht zu erwarten. Die relevante Frage ist also, ob eine Partei diese Regelung (o.Ä.) einklagen kann. Es sieht nach einem juristischen Selbstläufer aus. Es ist kein ernstzunehmendes Argument erkennbar, mit dem man den Betroffenen die übrige Parlamentsarbeit verweigern könnte. Dass der Gedanke an nichtstimmberechtigte Abgeordnete den Profiteuren des status quo möglicherweise komisch erscheint, kann keine Rechtfertigung dafür sein, den Wählerwillen stärker zu verzerren als unbedingt nötig. Dass der Gesetzgeber in dieser Frage nicht neutral ist, verschärft die rechtlichen Anforderungen zusätzlich. Dass die heutige Sperrklausel in Karlsruhe bisher immer als verhältnismäßig anerkannt wurde, liegt allein daran, dass als Alternative nur ihre Abschaffung auf dem Tisch lag. Vor dem Hintergrund dieses Vorschlags ist sie nicht mehr verhältnismäßig, weil das gewünschte Ziel mit einer viel kleineren Verletzung der Rechte von Wählern und Parteien erreicht werden kann.

Juristisch ebenfalls von großer Bedeutung ist die Beeinflussung der Folgewahl. Die politische Willensbildung erfolgt zum Großteil über parlamentarische Aktivitäten. Die Chancen einer Partei hängen nicht primär von ihrem Wahlprogramm ab – das kaum jemand umfassend kennt –, sondern von

  • Häufigkeit und Qualität öffentlicher Auftritte der Repräsentanten der Partei
  • Professionalität im Umgang mit politischen Anliegen (die zum Großteil daran hängt, wie viel Zeit man in das Thema investieren kann)
  • den organisatorischen Möglichkeiten einer Partei (z.B. Wahlkampf)

Für den ersten Teil ist die Zugehörigkeit zum Parlament von großer Bedeutung, für die anderen vor allem die Ausstattung mit finanziellen Mitteln: Kann man sich Vollzeit der Politik widmen; hat man Mitarbeiter, die einem politisch helfen; hat man Mitarbeiter für Organisatorisches?

Parteien finanzieren sich aus Mitgliedsbeiträgen, Spenden, (direkten und indirekten) öffentlichen Zuwendungen sowie Mandatsträgerabgaben. Kleine Parteien erhalten keine Zuwendungen von Großspendern, haben nur wenige Mitglieder und wegen der Sperrklausel-Handhabung typischerweise auch keine Mandatsträger. Die öffentlichen Zuwendungen (v.a. Wahlkampfkostenerstattung) richten sich nach den Wahlergebnissen und den Mitglieds- oder Mandatsträ

Der Bundestag hat gut 600 Mitglieder. Eine Partei (bzw. Liste), die die Sperrklausel-Hürde überwindet, hat also automatisch mindestens 30 Abgeordnete. Das sind 30 Leute, die sich in Vollzeit mit Politik befassen können (Sachkenntnis, Präsenz, weitgehend freie Zeiteinteilung) und denen erhebliche Geldmittel zur Verfügung stehen: etwa 8.000 EUR zu versteuerndes Einkommen plus etwa 4.000 EUR steuerfreie Kostenpauschale plus etwa 15.000 EUR für Mitarbeiter. Also 27.000 EUR mal 30 Abgeordnete mal 48 Monate: 40 Millionen Euro, die auf diesem Weg pro Legislaturperiode zwischen einer 5,0%-Partei und einer 4,9%-Partei liegen.

Hinzu kommen die Mittel für die Fraktionen. Deren Quorum ist derzeit mit dem Wahlquorum identisch (also 5%). Der jährliche Grundbetrag für eine Fraktion liegt derzeit bei knapp 4,5 Millionen Euro pro Jahr. Also liegen zwischen einer 5,0%-Partei und einer 4,9%-Partei über eine Legislaturperiode etwa 58 Millionen Euro.

Hinzu kommen erhebliche geldwerte Vorteile wie die Nutzung des wissenschaftlichen Dienstes des Bundestags (mit etwa 100 Mitarbeitern) und die der Bibliothek des Deutschen Bundestages, der drittgrößten Parlamentsbibliothek der Welt.

Die Unterschiede in der Ressourcenausstattung sind nicht einfach nur ungerecht: Sie haben massive Auswirkungen auf die Aussichten der Parteien bei der nächsten Wahl. Es liegt also nicht einfach nur ein gelegentlich auftretendes Problem vor, sondern ein selbstverstärkendes Problem. Es ist kaum möglich, sich durch gute politische Arbeit allmählich zu etablieren, weil es quasi egal ist, ob man 1%, 2%, 3% oder 4% der Stimmen holt: Man bekommt nicht das Mehr an Aufmerksamkeit und Ressourcen, das einem zusteht. Das heißt umgekehrt, dass eine Partei, die im Parlament vertreten war und bei der nächsten Wahl rausflog, in einem Maß ressourcenmäßig abstürzt, das nicht zu rechtfertigen ist, weil es den Wiedereinzug unnötig erschwert. In einem demokratischen Rechtsstaat kann man tolerieren, dass kleine Parteien unangemessen leicht ins Parlament kommen, aber keinesfalls, dass sie unangemessen schwer diesen Sprung schaffen.

Man mag darüber diskutieren, ob man (unter bestimmten Umständen) ein größeres Parlament braucht, um dieser Änderung Rechnung zu tragen, aber da die Stimmberechtigung der heutigen Opposition für ihren politischen Einfluss im allgemeinen ohne Belang ist, scheint es unter normalen Umständen keinen guten Grund zu geben, die Anzahl der Abgeordneten zu erhöhen.

Ein billiges Argument gegen solche Verbesserungen ist: „Aber dann kommt die NPD doch wieder ins Parlament!“ Oder wen derjenige gerade nicht leiden kann. Dazu hat das Bundesverfassungsgericht aber bereits das Nötige gesagt: "Die Bekämpfung „krankhafter“ Parteien bedeutet in diesem Zusammenhang aber ein sachfremdes Motiv. Dafür steht nur das Verfahren nach Art. 21 Abs. 2 GG zur Verfügung. Überdies lassen sich Krankheiten des Volkskörpers nicht mit wahltechnischen Mitteln bekämpfen." (2 BvH 1/52; BVerfGE 1, 208)

Was ist zu tun? Wenn die Angst, in Karlsruhe eine peinliche Schlappe zu kassieren, nicht zu einer politischen Lösung führt, könnte eine der betroffenen Parteien, die in einem Landtag oder dem Bundestag vertreten ist – also zumindest die Linke, die Grünen, die FDP und die Piratenpartei – dasselbe machen wie die Grünen 2008 in Schleswig-Holstein: Die haben die Frist für eine Verfassungsbeschwerde gegen ein Gesetz (§ 93 des Bundesverfassungsgerichtsgesetzes) dadurch ausgehebelt, dass sie einen Gesetzentwurf eingebracht haben, der (nur) die Rechtsverletzung beheben sollte, in dem konkreten Fall die Aufhebung der Sperrklausel für Kommunalwahlen. Der Landtag hat den Entwurf abgelehnt, was die Verfassungsrichter der Verabschiedung eines Gesetzes bezüglich der Fristberechnung gleichgestellt haben. Die Voraussetzungen für eine Verfassungsbeschwerde sind also leicht zu schaffen.

06:45 08.09.2014
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