Rechtsstaat auf Diät gesetzt

Von lauter Partnern umgeben, hat der Verteidigungsminister heute im hergebrachten Sinn nichts mehr zu verteidigen und die Bundeswehr nichts mehr abzuwehren. Aber die Zahl der tatsächlichen oder nachgefragten Einsätze wächst stetig, die Missionen werden ernster, und sie fordern Opfer. Bei alledem können die wenigsten Politiker, Bürger oder Soldaten heute klar sagen, was zum Auftrag der Bundeswehr gehört und was definitiv nicht. Gibt es oder gab es dazu eine öffentliche Debatte? Mitte 1994 verkündete der damalige Außenminister Kinkel, dieses Thema gehöre nicht in den Wahlkampf.

Steine statt Brot

Seitdem hat sich nicht viel getan, auch die rot-grüne Regierung hielt sich bedeckt. Jede neue Krise bringt ein gar nicht heiteres Einsatz-Raten, ob Kuwait, Somalia, Jugoslawien, Albanien, Ruanda, Afghanistan, Kongo - nun Irak? Und künftig vielleicht Syrien, Iran und Korea? Zwar hatte die SPD noch in der Oppositionsrolle eine nachvollziehbare Eingrenzung gefordert und im Wahljahr 1998 sogar ein "Bundeswehraufgabengesetz" in Aussicht gestellt, aber nichts geschah.

Im Mai 2000 konnte man gespannt sein auf den Bericht der Weizsäcker-Kommission mit dem Titel "Gemeinsame Sicherheit und Zukunft der Bundeswehr"; der Report enthielt aber nur vage skizzierte sicherheitspolitische Ziele wie den Schutz zentraler deutscher Interessen und die ebenso pauschalen Überlegungen der Regierung zum Bundeswehrauftrag aus dem Jahre 1992. Die "Verteidigungspolitischen Richtlinien" des Verteidigungsministers in der Neufassung vom 21. Mai 2003 geben Steine statt Brot. Nach ihrem Begleittext ist nun "die Aufgabe der herkömmlichen Landesverteidigung durch den umfassenderen Begriff des Schutzes Deutschlands und seiner Bürgerinnen und Bürger ersetzt". Mehrfach bezeichnen die Richtlinien Vorbeugung und Eindämmung von Krisen und Konflikten als nunmehr zentrale Aufgabe der Bundeswehr. Was aber sind "Krisen" oder "Konflikte", die zum Eingriff berechtigen? Die Reichweite wird nicht erklärt, auch sind "Krise" und "Konflikt" keine juristischen Fachbegriffe. Mit dieser pauschalen Sprache bleibt für uns alle unberechenbar, wann welche Mission ausgelöst wird. Schau´n wir mal? Das gilt im Fußball, nicht aber im Rechtsstaat.

Rechtsstaat heißt Gesetzesvorbehalt. Und Gesetzesvorbehalt bedeutet: Die zentralen Belange des Staates müssen zum Schutz des Bürgers vor staatlicher Willkür durch ein Gesetz geregelt werden, besonders dann, wenn sie in Bürger- und Menschenrechte eingreifen. Und zweifellos gehören militärische Einsatzentscheidungen mit ihrer unmittelbaren Gefährdung von Leben, Gesundheit, Freiheit und Eigentum zu diesen zentralen Fragen - der Gesetzesvorbehalt gehört zum "Tafelsilber" des Verfassungsstaates.

Unsere Gerichte haben den Gesetzesvorbehalt noch weiter konkretisiert: Bei Eingriff in Grundrechte bleiben die zentralen Fragen in jedem Fall der Gesetzgebung vorbehalten; die wesentlichen Entscheidungen dürfen nicht etwa von der Exekutive in untergesetzlichen Vorschriften wie Verordnungen oder (Verteidigungspolitischen) Richtlinien getroffen werden. Dies erklärte das Bundesverfassungsgericht etwa 1992 zur Erfassung von Fernsprechdaten und noch 1997 zur Regelung von LPG-Altschulden. Selbst als die Rechtschreibreform 1998 parlamentarisch erörtert wurde, kam der Wesentlichkeitsgrundsatz zu Ehren.

Vergleichen wir die jeweils gefährdeten oder beeinträchtigten Rechtsgüter: Der bewaffnete Auslandseinsatz verlangt deutlich stärker eine rechtsstaatlich klare Regelung als der falsche Gebrauch von Komma oder "ß". Bei Entscheidungen zur Bundeswehr ist das Verfassungsgericht bisher allerdings nicht auf den Gesetzesvorbehalt eingegangen. Es hat im Jahre 1994 zwar eine gesetzliche Regelung zu Form und Ausmaß der parlamentarischen Beteiligung verlangt, nicht aber zu den sachlichen Voraussetzungen der Bundeswehr-Einsätze. Erklären kann man das mit den konkret Beteiligten: Bundestagsfraktionen und Bundesregierung rangen in einem Organstreitverfahren um die Machtverteilung zwischen Parlament und Regierung bei der Fortentwicklung internationaler Vereinbarungen wie des NATO-Vertrages. Hätte dagegen ein Soldat Verfassungsklage erhoben und die rechtsstaatliche Herleitung eines konkreten Einsatzbefehles prüfen lassen, hätte die Entscheidung andere Schwerpunkte setzen müssen.

Debatte nicht erwünscht

Öffentlich fast unbemerkt bereiten die Regierungsfraktionen nun ein "Parlamentsbeteiligungsgesetz" vor. Es soll die Beteiligung des Bundestages an der Einsatz-Entscheidung regeln, dabei vereinfachen und beschleunigen. Regelungen zu den notwendigen Voraussetzungen und Begründungen eines Eingriffs wird das Gesetz dagegen nicht enthalten. Das heißt, hier wird eine rechtsstaatlich sehr schmale Kost bereitet, was man auch an der Befassung der Parlamentsgremien ablesen kann: Der Geschäftsordnungsausschuss koordiniert das Vorhaben, nicht etwa die in der Sache erfahrenen Ausschüsse für Auswärtiges, Verteidigung oder Menschenrechte. Ein Entwurf des Gesetzes war trotz mehrfacher Nachfrage nicht oder noch nicht erhältlich, wohl aber die Ankündigung, der Text werde zügig erarbeitet und solle noch 2003 verabschiedet werden. Kein Bedarf an einer breiten öffentlichen Debatte?

Aber nur eine wirklich transparente Regelung sichert die nachhaltige Unterstützung und das Engagement der Bürgerinnen und Bürger in den Streitkräften. Der Verfasser hat daher als Diskussionsgrundlage ein Streitkräfte-Aufgaben-Gesetz entworfen (siehe: Entwurf Streitkräfte-Aufgaben-Gesetz www. vo2s.de). Es sieht abschließende Eingriffsgründe vor: Völkermord und schwere Menschenrechtsverletzungen unter den Umständen der Artikel sechs und sieben des Römischen Statuts des Internationalen Strafgerichtshofes, bewaffnete Angriffshandlungen nach Feststellung der Vereinten Nationen gemäß Art. 39 der UN-Charta sowie unter engen Voraussetzungen die Evakuierung aus einer lebensbedrohlichen Lage im Ausland. Zur Verbesserung der Transparenz und der demokratischen Rückkoppelung schlägt der Entwurf ferner die öffentliche Bewertung von Einsatzplanungen durch eine unabhängige Kommission vor.

Das hieße auch, die Denkmuster der neunziger Jahre auf Erfolg und Misserfolg zu prüfen. Anfangs herrschte blanker Optimismus: Die Zivilisationen der Welt würden bald in einem ganz natürlichen Prozess auf das westlich-liberale Demokratiemodell einschwenken. Nach der Blockkonfrontation schien dies zugleich eine ambitionierte Welt-Innen- oder Welt-Ordnungspolitik mit deutlichen militärischen Anteilen und die faktische Einschränkung staatlicher Souveränität zu rechtfertigen.

Doch die Zeiten änderten sich rasch und drastisch. Der 11. September 2001 wurde bevorzugt mit Huntingtons Gegenmodell vom ewigen "Kampf der Kulturen" erklärt und führte unmittelbar zu weiterer Militarisierung sowie in einen globalen Kampf gegen den Terrorismus. Fragen müssen wir uns aber, ob nicht eine ambitionierte Außen- und Sicherheitspolitik und ein kultureller Weltvertretungsanspruch des Westens aggressivste Reaktionen gefördert hat. Vielleicht produziert der Westen unbedacht - oder aus partikularen Interessen - Gewaltzyklen, bei denen sich die jeweiligen Gegner die Klinke und manchmal auch die Waffen in die Hand geben: Diese Zyklen dürften am ehesten durch eine uneigennützige, die Mündigkeit und Souveränität stärkende Strategie und durch eine faire Welthandelspolitik zu durchbrechen sein, nicht durch selbsternannte, auf globalen Einsatz gerüstete Weltpolizisten. Das muss in Deutschland ganz offen diskutiert werden - mit aktiven Positionen auch der Kirchen, der Gewerkschaften und Verbände, der Medien, der Jugendorganisationen - und der Soldaten.

Der Autor ist Jurist und befasst sich seit 1993 mit der Entwicklung des Auftrages des Bundeswehr.

Weitere links: Verteidigungspolitische Richtlinien: www. bundeswehr.de/service/broschueren/broschueren.php

Internationaler Strafgerichtshof, Römisches Statut: www.auswaertiges-amt.de/www/de/aussenpolitik/ vn/istgh/index_html;

UN-Charta: www.uno.de/charta/charta.htm