Denunziant oder Whistleblower?

Nicht nur aus der Sicht eines Bürgers, der Sympathie für das Whistleblowing hegt, handelt es sich um einen gravierenden Missstand für das städtische Gemeinwohl, wenn in Ballungsgebieten geschäftsmäßig Wohnraum tageweise an Touristen vermietet wird. Dies verknappt den Wohnungsmarkt und schwächt, insbesondere für ärmere Familien, die Möglichkeit, zu erschwinglichem Preis in Miete zu wohnen, und fördert deren Verdrängung.

Ist es daher zu begrüßen, wenn die Berliner Senatsverwaltung für Stadtentwicklung, zu deren Aufgabe es gehört, Verstöße gegen das Berliner Gesetz über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum (ZwVbG) mit Unterlassungsverfügungen und Bußgeldern zu ahnden, auf die Mithilfe der Bürger setzt und dazu auffordert, den Missstand der zuständigen Behörde zu melden?

In aller Regel sind wohl nur Nachbarn wegen ihres Insiderwissens in der Lage zu erkennen, ob nur gelegentlich oder notorisch kurzfristig vermietet wird, ob also das Verbot zur Gewinnerzielung gezielt unterlaufen wird.

Behörde in Not

Zwar könnte die für die Bekämpfung des Missstandes zuständige Behörde dies ansatzweise unter Einsatz eigenen Personals selbst leisten, etwa durch Auswertung der Internetauftritte für angebotene Objekte einschließlich der anschließenden Kundenbewertungen. Aber das geht eben nur im Ansatz. Wenn die Person gegen den behördlichen Bescheid klagt, würden die Informationen wohl kaum zur Abwehr der Klage ausreichen. Üblicherweise werden nämlich der Klarname des Vermieters und die Adresse des Objekts erst nach Vorkasse der Miete offenbart, wofür aber öffentliche Haushaltsmittel kaum zur Verfügung stehen dürften. Die Behörde ist also in der Not, gegebenenfalls vor dem Verwaltungsgericht den weitergehenden Nachweis zu führen, dass überhaupt und in welchem Umfang eine Wohnung tatsächlich ohne Genehmigung „…zum Zweck der wiederholten nach Tagen oder Wochen von weniger als zwei Monaten bemessenen Vermietung als Ferienwohnung oder einer Fremdbeherbergung…“ verwendet wird. Keine leichte Ausgangslage für die Behörde.

Man darf also annehmen, dass nichts näher liege als die – ohnehin zusätzlich durch Lärm und Fluktuation belästigten – Nachbarn zu ermuntern, derartige Missstände nach Ort, Zeit und Umfang zu notieren und zur Anzeige zu bringen. Strafantrag und Strafanzeige sind nun einmal gesetzlich vorgesehene und gesellschaftlich anerkannte Mittel zur Bekämpfung von strafbaren Handlungen und Ordnungswidrigkeiten.

Hinweisgebersysteme in der Wirtschaft

Größere Privatunternehmen praktizieren ein solches Vorgehen zunehmend und benutzen sogenannte Hinweisgebersysteme als interne Beschwerdestelle. Dabei kann es sich um eine Hotline, ein elektronisches Meldesystem, einen Ombudsmann oder einen unabhängigen, zur Verschwiegenheit verpflichteten Rechtsanwalt handeln. Manchmal wird dem Informanten eines innerbetrieblichen Missstandes Anonymität garantiert. Der Missstand kann dann (muss aber nicht) geräuschlos abgestellt werden, ohne dass er zum Schaden des Unternehmens an die „große Glocke“ gehängt wird. Deswegen auch der diskrete Neusprech vom Informanten als „Hinweisgeber“, keineswegs als Whistleblower. Ein solches Meldesystem macht andere Wege des Whistleblowings eher unwahrscheinlich.

Was wäre also dagegen einzuwenden, wenn auch eine staatliche Behörde ihre Bürger in vergleichbarer Weise um interne Mithilfe bittet?

Alles anonym

Die Berliner Senatsbehörde für Stadtentwicklung ist sehr wohl darauf bedacht, den Hinweisgeber (wohlgemerkt: das ist kein Whistleblower) vor Misshelligkeiten zu bewahren, indem sie implizit auf Anonymität setzt, da ihr elektronisches Meldeformular keine Rubrik für etwaige Absenderangaben vorsieht.

Und auf der Website des Berliner Mietervereins heißt es explizit: „Hinterlassen Sie – anonym und ohne Anmeldung – einen Kommentar mit folgenden Informationen. Bezirk, Straße, Hausnummer, PLZ, Lage der Ferienwohnung, Name auf dem Klingelschild, Nachweis der Vermietung auf Online-Portal“.

Ist das Denunziation? Dieses Stichwort ruft zunächst böse Erinnerungen wach: An die Blockwart-Mentalität der NS-Zeit und die Berichte inoffizieller Mitarbeiter der DDR. Allerdings leben wir nicht mehr in einem autoritären Polizeistaat, dessen Organe allein aufgrund eines anonymen Hinweises in “Nacht und Nebel“ vollendete Tatsachen schaffen. Heute hat die Behörde eine recht umfangreiche Beweislast. Wegen einer angezeigten Zweckentfremdung allein wird – anders als etwa bei Steuer- oder Sexual-Delikten – niemand publikumswirksam vorläufig festgenommen oder anderweitig in der Öffentlichkeit bloßgestellt.

Zur Rechtfertigung der Tarnkappe durch Anonymität ließe sich eher anführen, es ginge um die Wahrung und Aufrechterhaltung des nachbarlichen Friedens. Indes gibt es ihn häufig gar nicht mehr, hat ihn doch der Inhaber der zweckentfremdeten Wohnung selbst aufs Spiel gesetzt – durch zusätzliche Belästigung der Nachbarn. Es bedarf keiner näheren Erläuterung, dass die Neben-, Über- und Unterlieger von der kurzfristigen Vermietung an Touristen, die in unbeschwerter Urlaubs- und auch Party-Stimmung aus- und eingehen, nicht unbehelligt bleiben. Der Zweckentfremder ist der alleinige Störer des nachbarlichen Friedens, nicht, wer daran Anstoß nimmt. Um den Erhalt des nachbarlichen Friedens kann es also nicht gehen.

Auch besteht keine Notwendigkeit, den Hinweisgeber vor rechtlichen Benachteiligungen und Maßregelungen durch den angezeigten Zweckentfremder zu schützen.

Whistleblower riskieren schwere Nachteile

Dies verdeutlicht ein Vergleich mit dem idealtypischen Whistleblower. Der meldet häufig sein spezifisches Insiderwissen aus einer „rechtlichen Sonderbeziehung“ (wie der Beziehung des Beamten zu seinem Dienstherrn oder des Arbeitnehmers zu seinem Arbeitgeber) der zuständigen Behörde oder skandalisiert es sogar in der Öffentlichkeit.

Dadurch verletzt er in aller Regel seine gesetzliche Pflicht zur Loyalität und Rücksichtnahme auf die „berechtigten Interessen“ der anderen Seite. Ein solcher Whistleblower riskiert damit allzu häufig schwere Nachteile, von der Abmahnung bis zur Vernichtung seiner beruflichen Existenz. Dies, obwohl das Bundesarbeitsgericht bereits im Jahr 1970 zugunsten einer Gemeindeangestellten festgestellt hat, dass sie damit ihr Petitionsrecht von Artikel 17 Grundgesetz wahrnehmen durfte. Danach hat jedermann „das Recht, sich einzeln oder in Gemeinschaft mit anderen schriftlich mit Bitten oder Beschwerden an die zuständigen Stellen oder an die Volksvertretung zu wenden“. Dies, obwohl auch das Bundesverfassungsgericht im Jahr 2001 für geboten hielt, einem Angestellten, der den Geschäftsführer seines Arbeitgebers wegen Untreue angezeigt hatte, den Rücken zu stärken: „Auch die Wahrnehmung staatsbürgerlicher Rechte im Strafverfahren kann – soweit nicht wisssentlich unwahre oder leichtfertig falsche Angaben gemacht werden – im Regelfall aus rechtsstaatlichen Gründen nicht dazu führen, dass er zivilrechtliche Nachteile erleidet“. Aber eben nur „in der Regel“ Und wo eine Regel ist, da wurden auch bald von den Arbeitsgerichten – etwa zur Wahrung der Verhältnismäßigkeit oder aus Sorge vor bloßer Schädigungsabsicht – mannigfaltige Ausnahmen ausgemacht. Die haben zur Folge, dass es derzeit keinen annähernd sicher prognostizierbaren arbeitsrechtlichen Kündigungsschutz für Whistleblower gibt. Das ist das Dilemma des Whistleblowers.

Der Nachbar eines zweckentfremdeten Wohnraums befindet sich nicht in einer derartigen rechtlichen Sonderbeziehung wie der Arbeitnehmer, der Beamte oder gar der Soldat. Handelt es sich doch bei dem Zweckentfremder meist selbst um einen Mieter, der in aller Regel von Rechts wegen insoweit keine Loyalität einfordern kann. Daher bedarf der Nachbar wegen seiner Anzeige nicht des Schutzes der Anonymität.

Ist es aber vielleicht notwendig, diesen Informanten auch vor tatsächlichen Nachteilen (zum Beispiel Drohungen) zu schützen? Würde man dies bejahen, würde dies umso mehr zu einer von Misstrauen vergifteten gesellschaftlichen Atmosphäre führen. Das aber wäre einer aufgeklärten und offenen Zivilgesellschaft in einem freiheitlichen Staatswesen unwürdig. Ein Mindestmaß an Verantwortlichkeit des Anzeigenerstatters für die Folgen des eigenen Tuns ist für den mündigen Bürger einer Zivilgesellschaft in einem rechtsstaatlich verfassten Gemeinwesen unerlässlich.

Mit offenem Visier

Diese Zivilgesellschaft lebt davon, dass nicht allein der Staat für die „gute Ordnung“ Verantwortung trägt, sondern auch der Bürger selbst. Er tut seine Meinung mit offenem Visier kund (idealerweise zunächst durch einen internen Abhilfeversuch). Anonymität dagegen bedeutet Handeln aus dem Hinterhalt, und befördert ein allgemeines gesellschaftliches Misstrauen, weil niemand weiß, wer wem wohlgesonnen ist und wer nicht. Ein solches Misstrauen geht qualitativ und quantitativ weit über die punktuelle Störung des Friedens zweier Nachbarn hinaus.

Aber auch aus rechtsstaatlicher Sicht ist diese spezielle Aufforderung der Berliner (neuerdings auch der Münchner) Behörde zur Meldung eines Zweckentfremdungsverstoßes nicht sozialverträglich: Weil sie in ihrem Internetauftritt ohne Ausnahme verlangt, die eigene Urheberschaft zu verbergen. Weil sie die Normallage des offenen Bekenntnisses zur eigenen Meinung (Artikel 5 des Grundgesetzes und Artikel 10 der Europäischen Menschenrechtskonvention) als Handlungsmöglichkeit nicht einmal andeutet. Weil sie die Ausnahme zur Regel macht. Und die vermeintliche Not zur Tugend.

Eine staatliche Behörde ist dem Rechtsstaat einschließlich der Unschuldsvermutung verpflichtet, sie darf sich nicht der Möglichkeit berauben, durch Rückfragen die Belastbarkeit einer Anzeige zu prüfen. Durch Veranlassung oder Duldung eines anonymen Melde-Verfahrens macht sie sich einen allzu schlanken Fuß: weniger Aufwand. Und – um im Bilde zu bleiben – sie wäscht zugleich ihre Hände in Unschuld, wenn ein wider besseres Wissen oder leichtfertig zu Unrecht Verdächtigter später Aufklärung und Rehabilitierung einzufordern versucht.

Kein Raum für die Trillerpfeife

Das alles hat nichts mit Whistleblowing zu tun. Whistleblowing ist gekennzeichnet durch vier Stichworte: Gravierender Missstand öffentlicher Belange. Insiderwissen des Anzeigenerstatters aus einer rechtlichen Sonderbeziehung. Interner Abhilfeversuch, wo möglich und zumutbar. Meldung an die zuständige Behörde, gegebenenfalls Alarmierung der Öffentlichkeit.

Zwar geht es hier um die Mitteilung von Insiderwissen, auch um Handeln im öffentlichen Interesse. Aber dieses Wissen stammt nicht aus einem Arbeits- oder Dienstverhältnis, also einer rechtlichen Sonderbeziehung mit seinen spezifischen Loyalitätspflichten. Der entscheidende Einwand ist jedoch der, dass hier keine Enthüllung eines bislang der Öffentlichkeit unerkannten oder von interessierter Seite verborgenen gravierenden Missstandes vorliegt. Denn dieser ist in seiner Allgemeinheit bereits vom Gesetzgeber erkannt und hinreichend klar definiert. Die Durchsetzung des gesetzgeberischen Willens im Einzelfall ist einfacher Normvollzug und damit Aufgabe der Exekutive. Für die Trillerpfeife ist kein Raum.