Mit diesem alten Trick zum Urnengang?

Neuwahlen sind wegen der politische Entwicklung der vergangenen Tage wieder stärker in der Diskussion – und das bekanntlich schon zum mehrfachen Male in einer immer noch jungen Legislaturperiode. Nur in vergleichsweise engen Grenzen können Neuwahlen überhaupt realisiert werden. Das Grundgesetz kennt dafür zwei Fälle. Artikel 63 Absatz 4 GG beschreibt das Vorgehen bei der (gescheiterten) Wahl eines Bundeskanzlers, der ein mehrstufiges Verfahren mit unterschiedlichen Mehrheitsformen folgen kann. In der Endstufe hat der Bundespräsident zu entscheiden, ob er einen Kandidaten ernennt, der eine einfache Mehrheit der Stimmen auf sich vereinen kann oder ob er stattdessen den Bundestag auflöst und Neuwahlen ansetzt.

Dieses bisher in der Geschichte der Bundesrepublik noch nie angewandte Verfahren wurde im Zuge der erschwerten Regierungsbildung nach der Bundestagswahl 2017 kurze Zeit als ein mögliches Szenario erachtet. Da sich jedoch noch eine Große Koalition aus CDU/CSU und SPD formen konnte, wurde die derzeit amtierende und damals zwischenzeitlich geschäftsführende Bundeskanzlerin Angela Merkel zur Bundeskanzlerin wiedergewählt. Bundespräsident Frank-Walter Steinmeier musste also weder “notdürftig” einen Regierungschef ernennen, noch Neuwahlen anordnen.

Den zweiten Ausgangspunkt für vorgezogene Neuwahlen bildet Artikel 68 GG. Es ist der einzige Weg, auf dem in der Vergangenheit Neuwahlen zustande gekommen sind und jener, der gegenwärtig am ehesten zu erwarten ist. Die Initiativen dazu können entweder aus dem Parlament oder durch den Kanzler zustande kommen. Im Artikel heißt es, dass der Bundespräsident auf Vorschlag des Bundeskanzlers binnen 21 Tagen den Bundestag auflösen kann, insofern ein Antrag des jeweiligen Regierungschefs, ihm das Vertrauen auszusprechen (“Vertrauensfrage”), nicht die Zustimmung der Mehrheit des Bundestages gefunden hat.

Sobald aber der Bundestag mit seiner Mehrheit einen Abgeordneten zum Bundeskanzler wählt (“konstruktives Misstrauensvotum” nach Artikel 67 GG), verliert der Bundespräsident auch wieder seine Auflösungbefugnis. Verliert hingegen der amtierende Regierungschef das Vertrauen der Mehrheit des Parlaments und kommt zugleich keine Wahl eines Abgeordneten zum Bundeskanzlers zustande bzw. scheitert diese nach Vollzug, kann der Bundespräsident den Bundestag auflösen und binnen zwei Monaten eine Bundestagswahl durchführen.

"Unecht", aber gerecht

Doch wie wurden die Gesetzesbuchstaben in der politischen Wirklichkeit der Bundesrepublik praktisch mit Leben gefüllt? Über detailreiche Funktionalitäten von Neuwahlen schweigt sich das Grundgesetz aus. Wie man in der politischen Praxis sehen kann ist das einerseits nützlich und andererseits befördert es Disput um verfassungsgemäße Auslegung. Naheliegend standen mit jeder regierungspolitischen Gemengelage in der Vergangenheit unterschiedliche Opportunitäten der Macht (genauer: die des jeweiligen Kanzlers) im Mittelpunk. Dreimal haben Bundeskanzler kalkuliert die Vertrauensfrage verloren, also eine „unechte“ Vertrauensfrage bzw. eine gewollte Niederlage realisiert und damit Neuwahlen ausgelöst, um sich nach der Wahl mit einer veränderten bzw. durch eine vom Wähler legitimierte Mehrheit gestärkt zu glauben: 1972 (erfolgreich Willy Brandt, um eine Blockade im Parlament aufzulösen), 1982/1983 (erfolgreich Helmut Kohl nach Ablösung der Regierung Helmut Schmidts) und 2005 (ohne Erfolg Gerhard Schröder, dessen eigene Regierungsmehrheit unklar wurde).

Gegen diese Vorgänge wurde wiederholt das Bundesverfassungsgericht angerufen, das jedoch die Zulässigkeit einer fingierten Vertrauensfrage ausnahmslos bestätigte. In seiner bisher letzten Entscheidung vom August 2005 stellt das Gericht noch einmal fest: „Die auflösungsgerichtete Vertrauensfrage ist nur dann gerechtfertigt, wenn die Handlungsfähigkeit einer parlamentarisch verankerten Bundesregierung verloren gegangen ist. Handlungsfähigkeit bedeutet, dass der Bundeskanzler mit politischem Gestaltungswillen die Richtung der Politik bestimmt und hierfür auch eine Mehrheit der Abgeordneten hinter sich weiß.“

Soweit zu den Gepflogenheiten der Vergangenheit. Nur wenig bekannt ist ein deutlich alternativer Gebrauch der Vertrauensfrage, zu dem es bisher einmalig im Jahr 1966 – gerichtet gegen Bundeskanzler Ludwig Erhard (CDU) – gekommen war. Erhard, der seit 1963 als Nachfolger Konrad Adenauers in einer Koalition mit der FDP regierte, stand von Seiten der Opposition wie der Regierungsfraktionen selbst verstärkt unter Druck. In der Bundestagssitzung vom 8. November brachte die Fraktion der SPD ein sogenanntes „Vertrauensfrage-Ersuchen“ in den Bundestag ein. Es war gewissermaßen ein "Trick": So sollte der Kanzler veranlasst werden, „dem Bundestag gem. Art. 68 GG alsbald einen Antrag vorzulegen, ihm das Vertrauen auszusprechen.“

Die auf den ersten Blick harmlos erscheinende Formulierung hatte es in sich: Die SPD wollte dem Kanzler, wie zu erwarten, mitnichten das Vertrauen aussprechen, sondern endlich eine Gelegenheit finden, ihn mit der Mehrheit des Bundestages zu Fall zu bringen. Der Versuch gilt bis heute als einziger angenommener oppositioneller Missbilligungsantrag im Bundestag. Erhards schwache Stellung wurde erst recht offensichtlich, als der Bundestag den eingebrachten Antrag sogar mit Mehrheit annahm. 255 zu 246 Parlamentariern, so belegt das Sitzungsprotokoll, hatten offensichtlich ein nicht eben geringes Interesse, Erhard die Vertrauensfrage abzufordern.

Trickreicher Beschluss

Des Kanzlers Antwort folgte prompt. Erhard war regelrecht erbost über das Vorgehen des Bundestages: "Meine eigene Haltung habe ich deutlich genug gemacht, indem ich wiederholt erklärt habe: ich klebe nicht an diesem Sessel; an mir wird eine regierungsfähige Mehrheit nicht scheitern. Ich glaube, klarer kann eine Aussage nicht lauten. Aber ich lehne es ab, an einem Schauprozeß teilzunehmen, um so mehr, als ein rechtskräftiges Urteil von Ihnen überhaupt nicht gefällt werden kann und nicht gefällt werden darf." Offensichtlich sah sich Erhard vor eine Art "illegales Impeachment" gestellt und so griff er folgerichtig nicht zur Vertrauensfrage, wobei vermutet werden darf, dass der Kanzler damit endgültig demontiert gewesen wäre. Doch war Erhard mit seiner Begründung, mit einem solchen Ersuchen nach Art. 68 GG werde „gegen Geist und Sinn der Verfassung verstoßen?“, tatsächlich im Recht?

Erhard hatte, verständlicherweise brüskiert, zu seiner schnellen Verteidigung ausgeholt und dabei den Parlamentariern voreilig ein Fehlverhalten attestiert. Denn immerhin wird in der juristischen Literatur der Jahre danach die Legitimation derartig „unvorhergesehener“ Ersuchen des Bundestags wesentlich differenzierter behandelt. Ausführlich bespricht Helmuth C. F. Liesegang besagten Erhard-Fall eines förmlichen Ersuchens in einem einschlägigen Grundgesetz-Kommentar (seit 1974 bis heute herausgegeben von Ingo von Münch) aus dem Jahr 1983.

Die dortigen Ausführungen dürften auch für die Gegenwart manche Information bergen. Allgemein stehen sich zwei juristische Lesarten gegenüber. Die eine Position verhält sich zum Ersuchen an den Kanzler kritisch bis ablehnend. Ausgangspunkt hier, so fasst Liesegang die Diskussion zusammen, ist „die Entscheidung des GG gegen einen rein destruktiven Regierungssturz“. Dem folgend wird auch der heute gängige Begriff des „konstruktiven“ Misstrauensvotums leicht verstehbar. Dem Grundgesetz geht es darum, kein Vakuum im Regierungshandeln entstehen zu lassen. So wie es dem Parlament verwehrt bleibe, die Entlassung einzelner Bundesminister im Wege förmlicher Verfahren zu begehren, so sei auch kein initialer Durchgriff ins Amt des Kanzlers gestattet.

Was nicht verneint ist, kann erlaubt sein

Die hingegen eher befürwortende bis eindeutige Verfassungskonformität bejahende Position beruft sich stattdessen auf einen Vorrang der Regierungskontrolle durch das Parlament und misst der Gestaltung des Verfassungswillens durch den Bundestag sehr hohe Bedeutung bei. Das Mittel des konstruktiven Misstrauensvotums, so führt Liesegang aus, stelle „lediglich eine äußerste Möglichkeit zur Geltendmachung der allgemeinen parlamentarischen Regierungskontrolle dar“ – aber eben bei Weitem nicht die einzig zulässige. Kontrollmittel des Parlaments seien in zahlreichen Formen nicht explizit verfassungsmäßig geregelt. Daher müsse lediglich beachtet werden, dass die Mittel „nicht einer ausdrücklichen Regelung des GG widersprechen.“ Mit anderen Worten: Was nicht durch Gesetz verneint wird und auch nicht offensichtlich gegen die Intention des Gesetzes gerichtet ist, kann nicht ohne Weiteres mit dem Verdacht der Unzulässigkeit – so wie es Kanzler Erhard in der Erregung seiner Erwiderung einst vertrat – belegt werden.

Der Autor kommt im Ergebnis zu einem offensichtlich eindeutigem Ergebnis: „Zustimmung verdient die zuletzt genannte Auffassung“. Der Bundestag verfüge grundsätzlich über zahlreiche personelle und sachliche Rechte, mit denen ihm Einflussnahme auf das Handeln der Regierung ermöglicht werde. Unverbindliche Parlamentsbeschlüsse könnten dem nicht entgegenstehen bzw. im Falle eines „Ersuchens“ nicht als grundsätzlich unzulässig abgewiesen werden; sie seien stattdessen ein Element innerhalb „der Ausgestaltung des Verhältnisses Regierung-Parlament“. Doch Liesegang bringt noch ein weiteres Argument ins Spiel: Ein öffentliches Austragen von Konflikten zwischen Parlament und Regierung entspreche in Demokratien gerade der „Transparenz des Regierungsprozesses“. Eine vor aller Augen forcierte Entscheidung des Parlaments helfe bei der Einschätzung der jeweiligen Lager und könne daher als ein Beitrag zur Konfliktlösung angesehen werden.

Autoritätsverlust und Koalitionsbruch

Die Ausführungen von 1983 sind auch für die Gegenwart alles andere als von gestern. Das damalige „Vertrauensfrage-Ersuchen“ erweist sich als eine Art Verbindungsstück oder eine Mischform aus dem konstruktiven Misstrauensvotum und rein Kanzler-seitiger Vertrauensfrage. Es ist darauf gerichtet, gängigen Fällen schwindender Regierungsfähigkeit mit einer geeigneten Lösung zu begegnen, die im Wesentlichen den Weg zu Neuwahlen eröffnen kann. Als geeignete Fälle gilt neben „Partei- und Fraktionswechsel von Abgeordneten“ und dem „Autoritätsverlust des Bundeskanzlers“ auch der allmähliche „Zerfall der Koalition“. Stabile Regierungsverhältnisse können, wie weitere Ausführungen zu diesen Punkten im Kommentar unterstreichen, „auf Dauer nicht durch Verfassungsvorschriften“, sondern durch tatsächlich unzweifelhafte Parlamentsmehrheiten des Kanzlers gewährleistet werden.

Derzeit scheinen noch die Umfragen ein Wort „mitzusprechen“, zu welchem Zeitpunkt und unter welchen Bedingungen aus der Bundesregierung oder den Regierungsfraktionen das Begehren von Neuwahlen (deutlicher) zum Ausdruck gebracht wird. Die Wahl eines neuen Bundeskanzlers über ein konstruktives Misstrauensvotum gilt momentan als wenig wahrscheinliches Szenario. Doch die amtierende Bundeskanzlerin wird sich auch nicht unbedingt freiwillig dazu veranlasst sehen, die Vertrauensfrage zu stellen. In der traditionellen Lesart der Vertrauensfrage könnte nur sie selbst jederzeit und ohne Angabe von Gründen diesen Schritt unternehmen. Aber eben mit einem nicht geringen Risiko, die Vertrauensfrage auch tatsächlich (unerwünscht) zu verlieren.

Während also die Bundeskanzler Brandt, Kohl und Schröder im Wege einer unechten, einer – mit dem Wortlaut des Bundesverfassungsgerichts – „auflösungsgerichteten“ Vertrauensfrage durchaus mit deutlich überwiegenden Teilen des Parlaments den Weg für Neuwahlen freimachen wollten und konnten, darf eine entsprechende Kanzler-Initiative zur Zeit (noch) als fraglich gelten. Dabei müssen zudem die persönlichen Opportunitäten beachtet werden: Die amtierende Bundeskanzlerin hatte ihren Rücktritt mit Vollendung der laufenden Legislaturperiode angekündigt. Vorzeitige Neuwahlen würden auch eine deutlich frühere Beendigung ihrer Kanzlerschaft bedeuten. Bei allen bisherigen Vertrauensfragen war diese Lage so nicht gegeben. Die Amtsinhaber suchten mit Neuwahlen ja gerade ihre ganz eigene persönliche Kontinuität als Regierungschef zu wahren.

Eine mögliche Maßnahme

Sind also die Instrumente des „reinen“ Misstrauensvotums und der „reinen“ Vertrauensfrage mit gewissen Umsetzungsproblemen behaftet, scheint das Mittel eines Ersuchens nach Vertrauensfrage eine durchaus mögliche Maßnahme zu sein, um mit der Zeit die tatsächlichen Mehrheitsverhältnisse auf die Probe zu stellen. Nicht mehr und nicht weniger. Freilich kann ein solches Ersuchen nicht verbindlich erscheinen und mit dem Lauf der Zeit wurde schon so manche Grundgesetz-Kommentierung mehr oder weniger verfolgt oder musste auch ganz aufgeben werden. Einen grundsätzlichen Widerspruch hat der Kommentar im juristischen Schrifttum, soweit zu sehen, jedoch bis heute nicht erfahren. Zumindest zeugt schon die Idee zu einem solchen Instrument von vitalem "Erfindungsreichtum" in der parlamentarischen Praxis. Und das bereits in den noch eher frühen Jahren des Bundestags. Es handelt sich ja um eine kreative Form, mit bestehenden Regularien des formalen Verfahrens auf eine sehr dezente Variation des selbigen (und damit zu eigenen Gunsten) hinzuwirken. Vielleicht: ein Kunststück.

Zweifelsohne ist von einem mehrheitlichen Ersuchen zumindest symbolisch eine ausdrucksvolle Wirkung zu erwarten. Bei verlorener Vertrauensfrage müssen Bundeskanzler übrigens nicht ihr Amt aufgeben, es treten gemäß Grundgesetz nämlich gar keine direkten zwingenden Rechtsfolgen ein. – Soweit die rein verfassungsmäßigen Voraussetzungen, die jedoch wiederum in der politischen Realität kaum als solche Umsetzung finden dürften. Ein verlorenes Misstrauensvotum kann im öffentlichen Eindruck als (wenn gelegentlich auch freiwillige) "Absetzung" gewertet werden.

Wie auch immer ein etwaiges Szenario aussähe: Dass die weiteren Abläufe nach einem positiv beschiedenen Ersuchen eine rasche Eigendynamik auslösen könnten, darf jedenfalls vermutet werden.