Der alte Mann tritt ab

Noch hat der Quirinalspalast die insistierenden Gerüchte weder bestätigt noch dementiert: „Die Entscheidung liegt alleine beim Staatspräsidenten“. Aber bereits jetzt bewegt Italien die Frage, wer Giorgio Napolitano wohl ab Jahresende im Amt folgen wird.

Dass der heute 89-jährige am 20. April 2013 überhaupt zu einer zweiten 7-jährigen Amtszeit angetreten war, obwohl er dies im Vorfeld kategorisch vor allem aus Altersgründen ausgeschlossen hatte, symbolisiert den Zustand des Parlamentarismus in Italien. Denn das Gremium zur Wahl des Staatsoberhaupts besteht aus den beiden Kammern des römischen Parlaments zuzüglich der Vertreter der Regionen. So wenig sich aber zu diesem Zeitpunkt die im vorausgegangenen Februar neu gewählten Abgeordneten und Senatoren zu Koalitionen durchringen und auf eine tragfähige Regierung einigen konnten, so heftig stritten sie sich in der Präsidentenfrage.

Prominenteste Verlierer im dreitägigen Abstimmungsmarathon waren dabei Romano Prodi und die Parteiführung der Sozialdemokraten (Partito Democratico, PD), die ihn vorgeschlagen hatte. Prodi -früherer Ministerpräsident, ehemaliger Präsident der Europäischen Kommission und der einzige Politiker, der Silvio Berlusconi in der Gunst der Wähler gleich zwei Mal geschlagen hat- scheiterte nicht an der ohnehin einkalkulierten Ablehnung anderer Parteien. Sondern es votierten gegen ihn mindestens 101 Stimmberechtigte aus der eigenen Reihe, so dass Prodi sogar das Quorum verfehlte. Die Wahlsieger vom Februar hatten sich mit einem lauten Knall selbst zerlegt, die gesamte Parteispitze trat noch am Abend des 19. April zurück.

Genau diese Inkonkludenz im politischen Betrieb thematisierte Napolitano, in letzter Minute als Kandidat des Minimalkonsenses vorgeschlagen und gewählt, in seiner Antrittsrede vor dem Parlament. Mit ungewöhnlich scharfen Worten geißelte er die Anwesenden wegen ihrer Lähmung nicht nur in Personalfragen, sondern erst recht in der Sache: „Nicht weniger unverzeihlich ist, dass sich auch in der Verfassungsreform nichts getan hat, die zuerst vereinbart und dann begraben wurde und ohnehin das Tabu des paritätischen Bikameralismus nicht durchbrochen hätte.“

Ein Geruch von Monarchie

Keine Rede mehr wie noch 2006 bei seiner Erstwahl, dass Napolitano von 1945 bis zu deren Auflösung eine tragende Rolle in der kommunistischen Partei gespielt hatte, um dann die Demokratische Linke mit zu begründen. Im Gegenteil: Von der veritablen Philippika keineswegs beschämt, spendete das Plenum stehende Ovationen, als gelte es, mit den ironischen Worten des Journalisten Marco Travaglio, „das letzte Opfer des Mannes der Vorsehung und Retters des Vaterlandes zu verherrlichen.“

Von den gleichen Seiten der Tageszeitung Il Fatto Quotidiano schrieb Vittorio Feltri, dass Italien in ein „faktisches Präsidialsystem“ übergegangen sei: Selbst der Premierminister sei nur mehr „der Emissär des Präsidenten, des eigentlichen Bezugspunkts“, verbunden „mit einem monarchischen Element“ – das „Bestehen der Institution ist mit dem der Person vereinigt, die sie verkörpert, die Gesundheit des Quirinals hängt von der Napolitanos ab“^(*).

Die Verschiebung in der institutionellen Bedeutung kommt nicht von ungefähr, denn ihr ging eine faktische Entmündigung des Parlaments zugunsten des Exekutivs voraus. Der übermäßige Einsatz von gesetzesähnlichen Notdekreten, verbunden mit dem inflationären Gebrauch der Vertrauensfrage^(**) hat im Verlauf der letzten Dekade das Parlament seiner eigentlichen Aufgaben entkernt. Denn im gleichen Maß, wie zunächst Regierungen unterschiedlicher Couleur die Gesetzgebungsprärogative tatsächlich an sich gerissen haben, hat das Parlament auf seine Kontrollfunktion gegenüber dem Exekutiv konkludent verzichtet.

Dass die Entwicklung sich eher beschleunigt, lässt sich an einfachen Daten ablesen: Hatte Romano Prodi in seiner zweiten Amtszeit (Mai 2006 bis Mai 2008) noch 28 Mal die Vertrauensfrage gestellt, waren es im Exekutiv Berlusconi IV (Mai 2008 – November 2011) schon 53. Mario Monti, der einer sogenannten technischen Regierung vorsaß, brachte es in gerade einmal 529 Tagen (November 2011 bis April 2013) auf 51. Matteo Renzi, seit vergangenem 22. Februar als Exekutivchef im Amt, hat die Vertrauensfrage bereits 29 Mal gestellt: Alle 9 Tage.

Ein Verfassungs- und ein politisches Problem, auf das die sicher nicht für Alarmismus bekannte Fachzeitschrift altalex bereits 2012 hingewiesen und dabei eine Ermahnung von Napolitano aufgenommen hatte. Denn über den Fehlgebrauch einer Notstandsgesetzgebung, die die parlamentarische Prärogativen schrittweise ausgehöhlt hat, ohne dass der strukturelle Missstand beseitigt würde, sei die Vertrauensfrage zu einem Instrument schierer Disziplinierung prekärer Mehrheitsverhältnisse geworden.

Der Alleinentscheider

Hier setzt freilich auch die Kritik am politischen Wirken von Napolitano an. Denn so sehr das Staatsoberhaupt die Politik der Form nach angegriffen hat, so emphatisch habe er sich über die Inhalte der Gesetze aus Regierungshand geäußert. Besonders deutlich zeigte sich dies auf dem Höhepunkt der Haushaltskrise Ende 2012. Aufgefordert, die europäischen Stabilitätskriterien umzusetzen, hatte Mario Monti mit dem Schwinden seines Rückhalts im Dezember angekündigt, als Ministerpräsident zurück zu treten, sobald das entsprechende Haushaltsgesetz die parlamentarischen Hürden genommen hat.

Um die Fortwirkung der Inhalte zu wahren, die überwiegend als unerträgliche Eingriffe in Arbeitnehmerrechte und Zerschneidung ohnehin grobmaschig gewordener sozialer Vorsorgenetze empfunden wurde -das Wort von einer „Politik der Tränen und des Blutes“ ging um- setzte Napolitano einen Rat der „zehn Weisen“ ein. Sie sollten die Agenda, die nach dem Rücktritt Montis und den Parlamentswahlen vom Februar erstarrt war, ab März 2013 das einzig verbliebene politische Kontinuum darstellen. Und, beim Quirinalspalast angesiedelt, die inhaltlichen Leitlinien bestimmen, für die der Staatspräsident offensichtlich weder Exekutive noch Legislative willens oder in der Lage sah.

Giorgio Napolitano ist zweifellos ein Mann, der aus der Zeit gefallen ist. Der Umstand ist vielen Italienern bewusst geworden, als er am vergangenen 28. Oktober in seinen Amtsräumen zu einem Strafverfahren als Zeuge vernommen wurde, der sich in Palermo abspielt. Gegenstand: Ob und inwieweit in den Jahren ’92-’93 Teile des italienischen Staates mit der Cosa Nostra verhandelt haben könnten, um zu einen Appeasement zu gelangen. Auf der Anklagebank sitzen neben den Cosa-Nostra-Chefs Totò Riina und Bernardo Provenzano auch ehemalige Minister wie Giovanni Conso und Nicola Mancino.

Und Silvio Berlusconis rechte Hand, Marcello Dell’Utri. Seitdem Letzter im Mai unter anderem wegen Unterstützung der Mafia rechtskräftig zu sieben Jahren Haft verurteilt wurde, steht -> aus Urteilsgründen fest: Ab 1974 bis mindestens 1992 war Dell’Utri vor allem Vermittler zwischen Cosa Nostra und dem damaligen Bau- und Medienunternehmer insbesondere zu dessen und der Sicherheit seiner Familie. Wie aber stand es um die Sicherheit von Richtern und Staatsanwälten wie Giovanni Falcone oder Paolo Borsellino, die die Mafia mit den Mitteln des Rechtsstaates bekämpften? Neben den beiden Ermittlungsrichtern wurden in den interessierenden zwei Jahren weitere 19 Personen durch Bomben ermordet, 117 zum Teil schwer verletzt.

Zurück zu den Anfängen der sogenannten Zweiten Republik

Zur Anklagethese der Staatsanwaltschaft in Palermo wurde bislang stets eingewandt, dass es keinen erkennbaren Plan der Mafia gegeben habe, mit anderen Worten: Keine Veranlassung für den Staat, über etwas zu verhandeln. Die Bewertung hat sich seit vergangenem Oktober grundlegend geändert, als bei Gericht vertrauliche Berichte des militärischen Geheimdienstes SISMI aus dem Jahr 1993 eingereicht wurden, die die konkrete Gefahr von Attentaten auch gegenüber Vertretern der politischen Institutionen beschreiben. Mögliche Ziele: Giovanni Spadolini, damaliger Präsident des Senats. Und Giorgio Napolitano, der das gleiche Amt in der Abgeordnetenkammer bekleidete.

Wiewohl der Quirinalspalast im Vorfeld Bedenken wegen der Einvernahme des Staatsoberhaupts per Pressemitteilungen publik machte, hat sich Napolitano seiner Aussagepflicht nicht entzogen und das Motiv bestätigt, das bislang nur von Kronzeugen vorgetragen worden war. Die Attentate waren der Ausdruck, so Napolitano, von „Erpressung oder Ausübung von Druck zum Zweck der Destabilisierung des ganzen Systems“. Das Klima, das in der damaligen Regierung von Carlo Azeglio Ciampi (April 1993 bis Mai 1994) herrschte, sei das im Angesicht „eines versuchten Staatsstreichs“ gewesen. Mit seiner persönlichen Einschätzung hält sich der heutige Staatspräsident nicht zurück: „Ich bin überzeugt, dass die Tragödie von via D’Amelio (Anm.: das tödliche Attentat auf Paolo Borsellino und seine Eskorte am 19.07.1992) das Gesetz vom 8. Juni ’92 zu den Haftbedingungen entscheidend beschleunigte“^(***).

Insistent wird seit dieser Aussage die Frage gestellt, warum Napolitano ebenso wie die Mitglieder der Exekutiven der damaligen Jahre ihr Wissen für sich behalten haben, statt sie in die bessere Tradition der Mafiabekämpfung per Strafverfahren einfließen zu lassen. Und noch nachdrücklicher steht die Frage im Raum, unter welchen Bedingungen die sogenannte zweite Republik entstanden ist, nachdem die erste mit ihrer kompletten Parteienlandschaft ab 1989 infolge der Korruptionsverfahren zu Mani Pulite und Tangentopoli untergegangen war^(****).

Das System der Kollusion

Der Journalist und Autor Mario Fortunato hat unlängst in „Turbokapitalisten im Mezzogiorno“ trocken festgestellt: „Die Mafia in Italien ist nicht mehr die dunkle Seite der Politik und des Geschäfts, sie ist nun Teil der Politik und des Geschäfts.“ Sie könne mittlerweile „auf eine institutionelle Repräsentation verzichten“. Denn die Mafia ist „ja jetzt selber die Institution. Sie ist die einzige Institution auf dem Markt, die von allen gleichermaßen anerkannt wird, sei es im Inhalt, sei es in der Form“.

Die Genese allerdings wird in Gerichtssälen verhandelt. Zu einem Unternehmer, der schon früh das organisierte Verbrechen als Verhandlungspartner akzeptierte, zwischen 1992 und 1993 sich entschied, in die Politik zu gehen, im Januar 1994 die Entscheidung publikumswirksam über die eigenen Fernsehsender verkündete und schließlich vier Mal Ministerpräsident wurde. Und zu einer politischen Führung, die getrieben von den Befürchtungen eines Staatsstreichs, derselben verbrecherischen Organisation eine Art Legitimation verliehen haben könnte, indem sie möglicherweise einen Teil deren Forderungen erfüllte: Erleichterte Haftbedingungen; Wiedereinführung exportierten Kapitals gegen geringe Strafgebühr, aber ohne Nachweis der Herkunft; Versteigerung beschlagnahmten Mafiagutes, das über Strohmänner wieder in ursprüngliche Hände gelangt.

Zweifellos trifft die Bezeichnung Napolitanos als Grandseigneur zu. Aber es ist auch klar geworden, dass der alte und zunehmend gebeugte Mann Teil des Systems war, das den Abschwung der res publica zugunsten einer rein machiavellistischen Notion von Politik, Macht und Kapital begünstigt hat. Wie bei Fürsten, die sich Territorien ebenso wie Wahlkreise teilen, hat das Kapital eine tragende Rolle gespielt, gleich ob als Wahlkampfhilfe, als Ausstattung mit Attributen wie Dienstwägen mit Chauffeur oder als allgegenwärtiges Schmiermittel. Die Integrität Napolitanos, der bereits 1953 als Abgeordneter im italienischen Parlament der sogenannten Ersten Republik saß, hat noch einmal Aufschwung erhalten, indem er weitgehend rückhaltlos seine Sicht der Dinge auf das Entstehen der „Zweiten Republik“ äußerte.

Aber Giorgio Napolitano wird jetzt oder später ein Vakuum hinterlassen. Denn so sehr der Mann das Amt mit neuen, ungeschriebenen Prärogativen ausgefüllt und sie mit moralischen Attributen unangreifbar gemacht haben mag, so wenig lässt sich ein Nachfolger in der Rolle darstellen. Hier kann allenfalls der pragmatische Fatalismus helfen, der in Rom sprichwörtlich ist: „Morto un papa, se ne fà un altro“ – ist ein Papst gestorben, wird ein anderer gemacht. Die Frage bleibt, wer ihn macht. MS

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(*) Feltris Beitrag finden Sie bei -> freitag.de in voller Länge übersetzt
(**) Ähnlich zu Deutschland in der Gesetzgebung mit einem Initiativrecht ausgestattet, hat die italienische Regierung darüber hinaus ein Dekretierungsrecht. Dekrete sind materielle Gesetze, die in Regierungssitzung beschlossen, vom Präsidenten der Republik ausgefertigt und im Amtsblatt veröffentlicht werden. Von der Verfassung als Maßnahmen „in Fällen außerordentlicher Notwendigkeit und Dringlichkeit“ gekennzeichnet, müssen sie bei Meidung ihrer rückwirkenden Unwirksamkeit binnen 60 Tage seit der Veröffentlichung vom Parlament bestätigt werden.
Die Vertrauensfrage hingegen unterscheidet sich grundlegend von der Situation in Deutschland. Von der Verfassung als konstitutives Element eingeführt, dass das Exekutiv sich nach seiner Bildung mit der Vertrauensfrage an das Parlament zu wenden hat, ist sie darüber hinaus in der Geschäftsordnung beider Kammern verankert. Durch sie erhält ein Gesetz im Junktim mit der Vertrauensfrage zeitliche und sachliche Priorität im parlamentarischen Verfahren, etwaige Änderungswünsche oder Abänderungsanträge sind damit ausgeschlossen. In der Praxis hat sich damit ein Procedere etabliert, dass bei Scheitern einer derart generierten Gesetzesinitiative das Exekutiv sein Mandat in die Hände des Staatspräsidenten zurücklegt, der kraft Art. 92 der Verfassung berufen ist, den „Ministerpräsidenten zu nominieren“.
(***) Die Rede ist von einer Norm des Strafvollzugs (Artikel 41-bis), der in seiner ursprünglichen Version von 1986 neben einer Reihe von Hafterleichterungen im Sinne der Resozialisierung auch eine Haftschärfung vorsah. Einer „besonderen Überwachung“ würden die Häftlinge zugeführt, die etwa die innere Sicherheit der Gefängnisse bedrohen oder „von der Unterwerfung anderer Häftlinge zu eigenen Zwecken Gebrauch machen“. Die Entscheidung hierzu war bis 1992 der Strafvollzugsverwaltung überlassen. Mit Dekret vom 8. Juni 1992, umgewandelt im Gesetz vom 7. August 1992, Nr. 356, wurde dem Justizminister das Recht eingeräumt, sich über die Entscheidung der Verwaltung in „dringenden Fällen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung“ hinwegzusetzen und andere Folgen festzusetzen. Die besondere Überwachung über mehr als 330 rechtskräftig verurteilte Mitglieder der Mafia wurde 1993 vom damaligen Justizminister Giovanni Conso im Benehmen mit Innenminister Nicola Mancino aufgehoben.
(****) Von Medien aufgebracht, wurde die Rede von einer „Zweiten Republik“ in der Politik gerne aufgenommen, um einen Neuanfang zu signalisieren. Tatsächlich hat sich in den Jahren zwischen 1989 und 1993 im institutionellen Verhältnis Italiens nichts verändert, lediglich Parteien haben sich in dieser Zeit neu formiert. Eine andere Betrachtungsweise setzt möglicherweise ab 1995 mit der Dezentralisierung ein und damit einhergehend der verfassungsrechtlichen Aufwertung der Regionen im Sinne eines staatlichen Föderalismus‘.