Agenda Ost

Plädoyer für einen neuen Policy Mix Im ganzen Land die Nachfrage und in Ostdeutschland die Angebotsfaktoren stärken

Mathias Brodkorb

Der Zustand Ostdeutschlands ist deprimierend: die höchsten Arbeitslosenzahlen seit der Wende, Wachstumsraten, die seit Jahren unter denen des Westens liegen und eine dramatische Lage der öffentlichen Haushalte. Diese Situation provoziert seit einiger Zeit Diskussionen über Sonderprogramme. Zuletzt waren unter dem Namen "Sonderwirtschaftszone Ost" wirtschaftsliberale Deregulierungsstrategien à la FDP im Gespräch. Andererseits gibt es in Anlehnung an die Theorien von John Maynard Keynes die Überlegung, durch schuldenfinanzierte Investitionsprogramme den Wachstumstrend des Ostens über den des Westens zu drücken.

Das ostdeutsche Problem

Abstrakte Vergleiche im Lohnniveau zwischen Ost und West sind nur die halbe Wahrheit, solange sie nicht zu den Lebenshaltungskosten und zur Lebensqualität ins Verhältnis gesetzt werden. Das Angleichungsziel sollte daher nicht "100 Prozent der monetären Leistungen", sondern "100 Prozent der Lebensqualität" lauten. Wirft man einen Blick auf die Fakten, kommt man im Hinblick auf die ostdeutsche Einkommenssituation zu überraschenden Ergebnissen: Die ostdeutschen Bruttoeinkommen haben - ohne Berücksichtigung der längeren Arbeitszeiten - inzwischen einen Wert von knapp 79 Prozent des Westniveaus erreicht. Da die Erwerbsneigung ostdeutscher Frauen größer ist als die westdeutscher, beläuft sich das verfügbare Haushaltseinkommen je Einwohner im Osten auf etwa 84 Prozent des Westniveaus. Dank der um etwa acht Prozent geringeren Lebenshaltungskosten im Osten und der geringeren Steuerbelastung, die aus den niedrigeren Bruttolöhnen resultiert, erreichen die realen Haushaltseinkommen je Einwohner etwa 90 Prozent des Westniveaus.

Da Ostdeutschland im Vergleich zum Westen aber erst eine wirtschaftliche Leistungsfähigkeit von 60 Prozent des Bruttoinlandsprodukts (BIP) je Einwohner erreicht, verweist dies auf eine enorme Produktionslücke im Osten. Hier besteht entgegen häufig geäußerter Überzeugungen nicht in erster Linie ein Nachfrage-, sondern ein Angebotsproblem. Denn die regionale Handelsbilanz Ostdeutschlands ist stark negativ. Die Nachfrage übersteigt das selbst erwirtschaftete BIP um etwa 40 Prozent (ohne Berlin). Der Osten verliert damit erhebliche Teile seiner Kaufkraft an Westdeutschland sowie das Ausland und stimuliert dort das Wachstum.

So richtig es ist, dass eine flexible Konjunkturpolitik erhebliche Wachstumsreserven erschließen kann, so sehr muss man eine solche Strategie ablehnen, wenn sie sich nur auf Ostdeutschland bezieht. Denn wegen der dortigen Abhängigkeit von Importen würden massive Konjunkturprogramme zwar die westlichen Bundesländer wie auch das Ausland erfreuen, aber der Osten hätte in Zukunft dafür die Zinsen zu zahlen. Die ostdeutsche Regionalökonomie kann nicht aus eigener Kraft und mit eigener Schuldenaufnahme einer aufs Sparen fixierten Haushaltspolitik des Bundes entgegensteuern. Da außerdem die ostdeutschen Schuldenstandsquoten (Verschuldung im Verhältnis zum Bruttoinlandsprodukt) schon heute bis zu 50 Prozent über dem Westniveau liegen, kann man eine solche Strategie kaum empfehlen. Ostdeutschland bleiben daher nur zwei Wege: Es muss einerseits regionale Wirtschaftskreisläufe stärken, um den Abfluss der Nachfrage zu bremsen (Importsubstitution), es muss zweitens die Angebotssituation verbessern, um die regionale Exportbasis zu verbreitern.

Mit Keynes in den Fahrstuhl

Ostdeutschland wird nur im Rahmen eines "Fahrstuhleffekts" auf die Beine kommen: Nötig ist eine Belebung in ganz Deutschland, damit auch der Osten durch einen neuen Wachstumszyklus seine Potenziale entfalten kann. Da die Konjunktursteuerung aber eine makroökonomische Angelegenheit ist, in die sich die einzelnen Länder "nur" unterstützend einklinken können, wird es ohne aktive Konjunkturpolitik auf Bundes- und Europaebene keine Aussicht auf Besserung geben.

Mit Blick auf die Globalisierung wird hierzulande seit Jahrzehnten bestritten, dass Konjunktursteuerung positive Ergebnisse auf dem Arbeitsmarkt erzielen könne. Allerdings zeigt ein einfacher Blick über den großen Teich, welche Wachstumsimpulse ein abgestimmtes Vorgehen von Geld-, Lohn- und Fiskalpolitik erzeugen kann. Wenn daher in Deutschland von der politischen Klasse in der Öffentlichkeit notorisch die Bedeutung der Konjunkturpolitik bestritten wird, muss man dies wohl eher als klammheimliches Eingeständnis der eigenen wirtschafts- und machtpolitischen Unfähigkeit deuten. Da Deutschland etwa 30 Prozent seiner Waren importiert, würden konjunkturpolitische Maßnahmen, die sich allein auf den deutschen Wirtschaftsraum beschränken, einen Wirkungsgrad von etwa 70 Prozent erreichen. Da 90 Prozent der im europäischen Binnenmarkt zirkulierenden Waren nachweislich aus Europa selbst stammen, erhöht sich die Wirkungsgrad europäischer Konjunkturmaßnahmen sogar auf 90 Prozent. An der Wirksamkeit einer solchen Politik kann daher kein ernsthafter Zweifel bestehen.

Wenn es richtig ist, dass Ostdeutschland weniger ein Nachfrage- als ein Angebotsproblem hat, dann führt an der Stabilisierung der Investitionen im Osten auf hohem Niveau kein Weg vorbei. Hierzu werden entsprechende Umschichtungen in den Haushalten nötig sein - gegebenenfalls auch durch soziale Einschnitte und Personalabbau. Die ostdeutschen Länder und Gemeinden haben gegenüber denen des Westens noch immer einen deutlichen Personalüberschuss, obwohl die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit erst 60 Prozent des Westniveaus erreicht hat.

Zu den Angebotsbedingungen gehören aber auch die Lohnkosten, genauer: die Lohnstückkosten, in denen die Produktivitätsentwicklung enthalten ist. Wenn dies richtig ist, besteht für Ostdeutschland allerdings ein erhebliches Problem. Erst seit etwa drei Jahren liegen die Lohnstückkosten im verarbeitenden Gewerbe Ostdeutschlands leicht unter dem Westniveau. Allein öffentliche Subventionen haben in den vergangenen Jahren die Konkurrenznachteile Ostdeutschlands relativieren können. Mit dem absehbaren Rückgang der zusätzlichen Finanzmittel für den Osten wird sich der Konkurrenzdruck verstärkt auf die Löhne abwälzen. Es wäre daher zu diskutieren, ob nicht über einen mittelfristigen Zeitraum die Lohnstückkosten in Ostdeutschland auf 90 bis 95 Prozent des Westniveaus eingefroren werden sollten. Dies würde die Exportbasis Ostdeutschlands stärken und die Investitionsbedingungen verbessern. Die Löhne sollten für diesen Zeitraum folglich maximal um den Produktivitätszuwachs steigen.

Kleckern statt Klotzen

Nur auf Großprojekte zu setzen, wäre wohl die falsche Strategie. Gerade Großinvestitionen können nur in bereits mittelständisch entwickelten Regionen mit Aussicht platziert werden. Warum hätte etwa BMW sein neues Werk in Mecklenburg-Vorpommern bauen sollen? Zwar sind dort die Löhne und Lohnnebenkosten im Bundesvergleich am niedrigsten, aber es fehlt ein angemessenes industrielles Umfeld, das profilierte Arbeitskräfte und wirtschaftliche Partner zu bieten hat. Wer daher langfristig wirtschaftlichen Erfolg haben will, sollte auf die Förderung regionaler Unternehmensnetzwerke (Cluster) setzen, um eine starke mittelständische Wirtschaft zu entwickeln. Das ist zwar unspektakulär und beansprucht viel Zeit und dementsprechend große Geduld bei den Betroffenen, aber verspricht perspektivisch die größten Erfolge.

Bei einer solchen Strategie ist Bildung die Schlüsselressource. Dies gilt vor allem deshalb, weil der Osten noch immer zentrale Innovationsschwächen aufweist: die Patentanmeldungen beliefen sich 1999 auf 20 je 100.000 Einwohner (West: 74), die Zahl der Datenverarbeitungsspezialisten auf 21 je 10.000 Einwohner (West: 48), die Zahl der Forscher und Entwickler je 100.000 Einwohner im privaten Wirtschaftssektor 1997 auf 163 (West: 387).

Ab 2006 steht Ostdeutschland dank des Geburtenknicks von 1990 nur noch ein Drittel des ursprünglichen Arbeitskräftenachwuchses zur Verfügung. Die Ausbildung junger Menschen muss daher viel passgenauer sein, als dies in den letzten 13 Jahren der Fall war. All das geht nur bei Erhalt qualitativ hochwertiger Bildungsangebote - es sollte daher beim Rückbau sozialer Leistungen zugunsten von Investitionen strikt zwischen produktiven und konsumtiven Sozialleistungen unterschieden werden.

Regionaler Sozialausgleich

Gegenwärtig ergeben sich die Sozialbeiträge, die von den Unternehmen gezahlt werden, aus der Lohnsumme des jeweiligen Unternehmens. Im Ergebnis kommt es zu erheblichen Schieflagen bei der Finanzierung des Sozialstaats. Unternehmen mit hohen Umsätzen und Gewinnen, aber wenigen Beschäftigten zahlen vergleichsweise geringe Sozialbeiträge. Unternehmen mit schlechter Umsatz- und Gewinnsituation, aber hohem Beschäftigtenanteil müssen große Belastungen in Kauf nehmen. Würde die Finanzierung der Sozialbeiträge zumindest teilweise von der Lohnsumme gelöst und an Umsatz und Gewinn der Unternehmen gekoppelt, könnte dies selbst unter der Bedingung der Aufkommensneutralität zu einer Stabilisierung von Unternehmen in strukturschwachen Regionen führen. Da sich in konjunkturell problematischen Zeiten die Umsatz- und Gewinnentwicklung als erheblich elastischer erweist als die Beschäftigtenzahl und die mit ihr verbundenen Kosten, könnten auf diese Weise besonders mittelständische Unternehmen im Osten gesichert werden. Allerdings müsste diese Verlagerung des Marktrisikos auf die Sozialkassen durch größere Rücklagen aufgefangen werden.

Konsequenterweise sollten nicht nur die Sozialabgaben der Unternehmen, sondern auch die der Beschäftigten gerechter gestaltet werden. Während bei der Einkommensteuer nach dem Gedanken der individuellen Leistungsfähigkeit der Steuersatz mit der Höhe des Einkommens variiert, sind die Beitragssätze zu den Sozialversicherungen im Grundsatz für alle Einkommensgruppen gleich. Durch die Beitragsbemessungsgrenzen liegen die Beitragssätze Besserverdienender sogar unter denen der Durchschnittsverdiener. Dies ist nicht nur sozial ungerecht, sondern auch wirtschaftlich unvernünftig. Vermutlich ließe sich mehr Dynamik ins Beschäftigungssystem bringen, wenn man auch Sozialversicherungsbeiträge nach Einkommen staffeln würde.

Besonderen Charme hätte es, wenn wir in Deutschland dem Norwegischen Modell folgen würden. Dort variieren die Lohnnebenkosten des Unternehmens mit der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der Region, in der es angesiedelt ist. Nach diesem Modell des umgekehrten Wettbewerbsföderalismus zahlen Unternehmen aus wirtschaftlich schwachen Regionen keine oder geringe und Unternehmen aus wirtschaftlich starken Regionen entsprechend hohe Lohnnebenkosten. Dies führt nicht nur zu einem Lastenausgleich, sondern macht wirtschaftlich schwache Regionen zu attraktiveren Investitionsstandorten. Mit einer differenzierten Staffelung der Lohnnebenkosten für die Unternehmen könnten dann geringere Lohnstückkosten in strukturschwachen Regionen nicht von den Beschäftigten, sondern über die Sozialkassen als gesamtgesellschaftliche Aufgabe von der Allgemeinheit finanziert werden. Faktisch wäre dies nichts anderes als der Übertrag des Prinzips des Länderfinanzausgleichs auf das Sozialversicherungssystem.

Mathias Brodkorb ist stellvertretender Vorsitzender der SPD Mecklenburg-Vorpommern und Mitglied des Landtages