Landesrecht bricht Bundesrecht

Lange Zeit war der Finanztransfer nach Ostdeutschland der Grund, weshalb das Thema "Föderalismusreform" auf der Tagesordnung stand. Besonders die Zahlungsmoral Bayerns, das einst selbst am Tropf der Republik gehangen hatte, ließ nach; zusammen mit Hessen und Baden-Württemberg klagte es beim Bundesverfassungsgericht auf andere Regeln des Finanzausgleichs zwischen den Bundesländern. Dabei wurden auch andere Themen aufgerührt, etwa die Frage, ob Hamburg nicht seine Häfen allein bezahlen könne. Verfassungsrechtler und Neoliberale sorgten für Begleitmusik, Letztere, indem sie die Länder zur Wirtschaftskonkurrenz aufriefen, Erstere, indem sie den "Exekutivföderalismus" der Bundesrepublik rügten. Auch die kostensparende Zusammenlegung einiger Länder wurde immer mal wieder diskutiert. Doch im Ganzen änderte sich nichts. Das Bundesverfassungsgericht ordnete an, Bund und Länder müssten sich bis Ende 2002 auf Maßstäbe des Finanzausgleichs geeinigt haben, um diesen selbst bis Ende 2004 neu regeln zu können, und so geschah es; aber das "Maßstäbegesetz" schrieb im wesentlichen nur die vorhandene Praxis fest.

Jetzt ist überraschend ein anderes Thema in den Vordergrund getreten: die Gesetzgebungskompetenz. Ausgangspunkt scheint der Streit um das Einwanderungsgesetz im Bundesrat zu sein. Nachdem das Verfassungsgericht der Klage einiger unionsregierter Bundesländer stattgegeben und das Gesetz nachträglich annulliert hatte, weil das Land Brandenburg seine Stimmen nicht einheitlich abgegeben habe - Ministerpräsident Stolpe, SPD, hatte mit Ja, sein Stellvertreter Schönbohm, CDU, mit Nein gestimmt -, nahm die Bundesregierung im Frühjahr 2003 Verhandlungen mit den Ländern auf, um ein grundsätzlich anderes Verhältnis zwischen Bundestag und Bundesrat zu erreichen. Das Motiv war so simpel wie über den Anlass hinaus plausibel: Der Kanzler, der es gerade mit Mühe geschafft hatte, wiedergewählt zu werden, wollte nicht ständig von der Unionsmehrheit im Bundesrat "blockiert" werden. Deshalb schlug er mit der ihm eigenen Dreistigkeit vor, die Unionsländer möchten doch bitte einer Machtverschiebung zu seinen Gunsten zustimmen. Punkt eins: Im Bundesrat solle künftig mit relativer Mehrheit beschlossen werden können. Eine solche Mehrheit hatte das Einwanderungsgesetz auch ohne Brandenburgs Stimme. Punkt zwei: Die Zahl der im Bundesrat zustimmungsbedürftigen Gesetze solle drastisch reduziert werden auf Fälle unzweifelhafter Tangierung von Länderinteressen.

Der erste Punkt wurde von den Unionsländern natürlich sofort abgelehnt. Ebenso schien es dem zweiten Punkt zu ergehen: Die Verhandlungen, die unter der Federführung der Bundesjustizministerin Zypries, SPD, zwischen dem Bundeskanzleramt und den Chefs der Staatskanzleien der Länder geführt wurden, scheiterten im Frühsommer. Anscheinend glaubten die Länder, sich gegen Zumutungen eines neuen Berliner Zentralismus zur Wehr setzen zu müssen. So hatte das Kanzleramt vorgeschlagen, sie sollten für alle Hochschulen, der Bund dagegen für fast alle Forschungsgesellschaften einschließlich der DFG die Alleinzuständigkeit erhalten, und eine Mischfinanzierung solle es auf diesem Gebiet - wie auf vielen anderen - nicht mehr geben. Als das publik geworden war, konnte man in der Zeitung lesen, Berlin wolle künftig die Wege der Wissenschaft beherrschen und drohe sich die letzte Ländersache, die Bildung, unter den Nagel zu reißen.

Doch danach kam der Prozess erst richtig in Gang. Franz Müntefering, Fraktionsvorsitzender der SPD im Bundestag, machte sich den Plan des Kanzleramts zu eigen und schlug im Juni die Einrichtung einer Föderalismuskommission vor, der die Vertreter der 16 Bundesländer und ebenso viele Abgesandte des Bundestages angehören sollten. Darauf reagierte die Union flexibel, vielleicht weil jetzt die Parteistrategen die Sache in die Hand nahmen. Man muss sich erinnern, wie sehr der Himmel der SPD damals schon verdüstert war: Die Partei, die unter den Schlägen der "Agenda 2010" wankte, begann unmerklich ihre Autonomie zu verlieren, wurde peu à peu der Verhandlungslaune der Union ausgeliefert. Sollte die da nicht zugreifen? Die unionsgeführten Südländer erklärten also im August, sie seien bereit, auf Mitspracherechte im Bundesrat zu verzichten, wenn ihnen im Gegenzug mehr Gestaltungsmöglichkeiten eröffnet würden. Bisher hatte ein Gesetz schon dann der Zustimmung der Länder bedurft, wenn dort nur eine Verwaltung an der Umsetzung teilnahm: Diese Zustimmungspflicht könne entfallen. Zur Kompensation beanspruche man nur den Zugriff auf die bundesgesetzlichen Organisations- und Verfahrensregelungen.

Im Klartext: Für verschiedene Politikfelder wären mal der Bund, mal die Länder zuständig, aber unabhängig davon könnte ein einzelnes Politikfeld, zum Beispiel Sozialhilfe, in jedem Bundesland anders geregelt sein. An dieser Stelle mag sich das Gedächtnis rühren: Der Föderalismus der Bundesrepublik Deutschland ist eigentlich dazu da, für einheitliche Lebensverhältnisse in allen Bundesländern zu sorgen. Deshalb gibt es ja den Finanzausgleich. Wird das nicht konterkariert durch die von der Union gewünschte "Zugriffsgesetzgebung"? Aber die Union hat jetzt entdeckt, worum es bei der Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse eigentlich geht: um das Staatsangehörigkeits- und Personenstandsrecht! Das müsse doch bundeseinheitlich geregelt sein, sagen ihre Ministerpräsidenten im August und ziehen den Schluss, derlei Rechtssachen seien ebenso Länder- wie Bundessache. So etwas wie ein Einwanderungsgesetz bleibe also im Bundesrat zustimmungspflichtig: nicht weil Landesverwaltungen an der Umsetzung beteiligt sind, sondern weil es Ländersache sei, die Lebensverhältnisse zu vereinheitlichen. Aber auch deshalb, sagen sie, weil es die Länder kostenmäßig und infrastrukturell belaste.

Im Überbau der Debatten, von der auch diese Runde der Auseinandersetzung begleitet wird, wagt sich schon manchmal ein neuer Grundsatz ans Licht: "Landesrecht bricht Bundesrecht". Die Regierungskoalition, im August schon wieder ein Stück mehr in der Defensive als im Juni, wagt nicht einmal zu widersprechen. Über das "Zugriffsrecht" könne man sich einigen, ist zu hören. Auch mit dem "Lenkungsausschuss", den die Union der Kommission vorsetzen will - er soll die Kommissionsarbeit durch Einbringung fertiger Vorschläge effektivieren - erklärt man sich einverstanden. Gestritten wird nur noch über die Zusammensetzung der Kommission. Hier bleibt es schließlich bei Münteferings Modell, das die Bundesregierung von der stimmberechtigten Teilnahme ausschließt. Sie wird auf einen Katzentisch verwiesen und hat auch dort nur drei Plätze. Die "Bundesstaatskommission", wie man sie schließlich nennt - offiziell "Kommission zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung" -, wird am 16. Oktober im Bundestag beschlossen und nimmt im November ihre Arbeit auf. Im Januar 2004 treffen sich die Mitglieder zur ersten Klausurtagung. Bis zur Jahresmitte wollen sie ihren Auftrag erfüllt, bis zum Jahresende schon die Grundgesetzänderungen auf den Weg gebracht haben.

Eigenartig an den Rand gedrängt wirkt bei all dem die Bundesregierung. Geht es überhaupt noch um sie? Frau Zypries, die nun nicht mehr federführend, sondern am Katzentisch mitspielt, spricht im Bundestag von "bestimmten Korrekturen an Stellschrauben"; das klingt nicht gerade, als wolle sie noch den großen Wurf. Jetzt sagt sie plötzlich, die Verlagerung von Kompetenzen auf die Länder sei nicht die Lösung aller Probleme. Der Kanzler, der in naher Zukunft ohne Blockade des Bundesrats regieren darf, wird vielleicht nicht mehr Gerhard Schröder heißen.