Als Notfallmanager hat die FAO versagt

Welternährungskrise Ausgerechnet jetzt ist die UN-Ernährungsorganisation nicht auf der Höhe ihrer Aufgaben

Michael Windfuhr

Erstaunlich lange wurden Hunger, Mangelernährung und der ländliche Raum nur am Rande der Entwicklungspolitik behandelt. Gut drei Jahrzehnte lang gingen die Investitionen in die Agrarentwicklung afrikanischer, mittelamerikanischer und asiatischer Staaten zurück. Der Anteil des Agrarbereichs an staatlicher Entwicklungszusammenarbeit sank von 18 Prozent 1978 auf einen historischen Tiefstand von drei Prozent 2007. Das änderte sich erst, als die Ernährungskrise zu einem scharfen Preisanstieg führte.

So ist inzwischen eine erfreuliche Trendwende eingetreten. Im Jahr 2003 bereits hatten die afrikanischen Regierungen bei einem Treffen der Afrikanischen Union in Maputo beschlossen, Ausgaben für ländliche Entwicklung auf zehn Prozent der verfügbaren Haushaltsmittel zu steigern. Noch sind viele Regierungen weit von diesem Ziel entfernt, aber einige wie in Benin oder Mali haben bereits die Zielmarke überschritten.

Die Weltbank hat immerhin ihren Weltentwicklungsbericht 2008 dem Thema Agrarentwicklung gewidmet, und Bundesministerin Wieczorek-Zeul versprach im Juni beim Weltgipfel zur Ernährungskrise in Rom, 500 Millionen Euro für ländliche Entwicklung zusätzlich bereit zu stellen, indem sie den Haushalt ihres Ministeriums umschichtet.

Die vergangenen Monate haben jedenfalls offenbart, wie schwach die internationale Steuerung ("Governance") bei der Welternährung und Weltagrarentwicklung ist. Keine der drei damit befassten Sonderorganisationen der Vereinten Nationen - weder die Welternährungsorganisation (FAO), noch das Welternährungsprogramm (WFP) noch der Internationale Fonds für landwirtschaftliche Entwicklung (IFAD) - vermochte das Management der heraufziehenden Krise zu übernehmen. Statt dessen haben die Chefs aller Unter- und Sonderorganisationen der UNO im April 2008 eine eigene Hochrangige Arbeitsgruppe zur Globalen Nahrungskrise (HLTF) gegründet, die gemeinhin als Indiz dafür gilt, dass UN-Generalsekretär Ban Ki-moon den Hunger von fast einer Milliarde Menschen sehr ernst nimmt und zur Chefsache erklärt hat. Wenn andererseits das existierende Netz von internationalen Organisationen unter Schirmherrschaft der FAO nicht in der Lage war oder nicht beauftragt wurde, das Krisenmanagement zu übernehmen, ist das ein Zeichen dafür, dass die FAO selbst von einer Krise heimgesucht ist.

Ausgerechnet Monsanto

Die FAO steckt mitten in einem Reformprozess, nachdem ihr eine unabhängige Evaluierung miserable Noten gab - die Lage sei "sehr kritisch", ließ der 2007 abgeschlossene Bericht wissen. Die Organisation werde zwar in bestimmten Bereichen dringend benötigt, weil sie wichtige Dienstleistungen erbringe - etwa beim Setzen internationaler Standards und beim Beobachten von Welternährungstrends. Gleichzeitig jedoch attestiert die Evaluierung, dass die FAO miserabel geführt werde und beim Umgang mit den Entwicklungsländern gravierende Schwächen habe. Nun soll die FAO-Konferenz im November über weitere Reformschritte befinden. Zwischenzeitlich sinken die regulären Finanzmittel weiter, die der FAO jährlich von den Mitgliedstaaten zur Verfügung gestellt werden.

Für die FAO war es gewiss nicht hilfreich, dass sie seit Dezember 2007 für ein Sonderprogramm geworben hat, mit dessen Hilfe Saatgut und Düngemittel an Kleinbauern verteilt werden sollte. Angesichts der schlechten Evaluierung, die es für die Arbeit vor Ort gab, hat die Organisation genau das Falsche angeboten: Sie hielt sich an Programme vor Ort, statt innerhalb der Vereinten Nationen zu koordinieren. So erstaunt es nicht weiter, dass bei den Geldzusagen, die auf dem Krisengipfel im Juni in Rom gemacht wurden, die FAO weitgehend leer ausging. Das Welternährungsprogramm hingegen hat die Krise genutzt, um sich als verlässlicher Notfallmanager zu präsentieren, und erhält erhebliche zusätzliche Mittel.

So fehlt der UNO ausgerechnet beim Ausbruch einer Welternährungskrise ein Kopf, der zusammenführt, was koordiniert gehört. Es bleibt zu hoffen, dass die FAO-Reform Verbesserungen bringt und die Organisation bei der Frühwarnung, der Politikberatung und der Gesamtsteuerung eine zentrale Rolle erhält. Sonst drohen die Reaktionen auf die Welternährungskrise zerfasern.

Zum Beispiel wurde vor dem G 8-Gipfel im Juli 2008 - er fand diesmal in Japan statt - ernsthaft diskutiert, Getreidenotlager aufzubauen, obwohl bereits die Konvention über Nahrungsmittelhilfe (Food Aid Convention) eine solche Bereitstellung bei Ernährungskrisen verpflichtend regelt. Die Aufgaben bei der Welternährung drängen viel zu sehr, als dass man Zeit hätte, das Rad stets neu zu erfinden - also müssen die vorhandenen Organisationen das leisten, was von ihnen erwartet werden muss.

Zudem drängt die Weltbank darauf, auch im Agrarbereich eine Vorreiterrolle im UN-System zu übernehmen. Schon jetzt stellen private philanthropische Organisationen wie die Bill-und-Melinda-Gates-Stiftung (BMGF) fast mehr Mittel zur Verfügung als die FAO. Die Stiftung will zunächst in Kooperation - zum Beispiel mit dem Saatgutkonzern Monsanto - eine Afrika weite Saatgutversorgung aufbauen. Die neue Allianz für eine grüne Revolution in Afrika wurde vom größten Düngemittelkonzern der Welt einberufen: Yara International. Zwar ist erfreulich, dass zusätzlich zu öffentlichen auch private Mittel gefunden werden, aber um so mehr sollte gesichert sein, dass sie dort fließen, wo der Hunger die Existenz Hunderttausender bedroht, und nicht interessengeleitet eingesetzt werden.

Im Hintergrund schwelt dabei ein Streit über die besten Konzepte zur Förderung ländlicher Entwicklung. Die Weltbank und auch private Akteure wollen Förderung vor allem auf wettbewerbsfähige bäuerliche Einheiten konzentrieren. Erstere empfiehlt im neuen Weltentwicklungsbericht, konkurrenzfähige Agrarproduzenten zu fördern und den Teil der Subsistenz-Landwirtschaft, der relativ gut mit Ressourcen ausgestattet ist, mit sozialen Transfers zu stabilisieren. Andere, weniger gut situierte Subsistenz-Bauern sollen aber die ländlichen Regionen verlassen.

Nur noch ein Skelett des Staates

Nichtstaatliche Organisationen (NGOs) wie Brot für die Welt verlangen demgegenüber, die jahrzehntelange Vernachlässigung ländlicher Regionen zu beenden. Die meisten Kleinbauernbetriebe, gerade auch die von Frauen geführten, wurden noch nie gefördert. Sie leiden oft unter unsicheren Pachtverhältnissen und haben keinen Zugang zu Krediten, Beratung oder Märkten. Die wenigen staatlichen Institutionen, die es im ländlichen Raum früher gab - etwa zuständig für den Verkauf der Ernte oder einen tierärztlichen Dienst -, wurden in den zurückliegenden Jahrzehnten mit den Strukturanpassungsprogrammen kassiert oder privatisiert, so dass in den entsprechenden Regionen oft nur noch ein Skelett des Staates zu finden ist. Eine private Versorgung mit patentiertem Saatgut kann für zusätzliche Abhängigkeiten sorgen und die Produktionskosten anheben. Viele NGOs fordern deshalb, benachteiligte Produzenten gezielt zu unterstützen - mit Subventionen und einer Hilfe beim Absatz ihrer Produkte.

Damit werden nicht zuletzt auch die Vorstellungen des Weltagrarrates bedient. Die dort versammelten Wissenschaftler sehen ein enormes Wachstumspotential für landwirtschaftliche Erträge, wenn besonders Kleinbauern gefördert werden. Das hat die Empfehlungen im neuen umfassenden Aktionsrahmen (Comprehensive Framework for Action/s. Freitag 43/08) beeinflusst, den die von Ban Ki-moon einberufene Arbeitsgruppe zur Globalen Nahrungskrise (HLTF/s. oben) am 18. Juli der UN-Generalversammlung übergeben hat, auch wenn noch große Widersprüche zum handelspolitischen Teil des Papiers bestehen.

Es ist nicht wünschenswert, dass permanenter ideologischer Streit angemessene Reaktionen auf die Defizite bei der Welternährung ausbremst. Unterstützung für leistungsfähige Betriebe sollte natürlich möglich sein. Dennoch ist es wichtig, dass die Förderung für ländliche Entwicklung klar auf Hungerbekämpfung und besonders Benachteiligte ausgerichtet wird. Darin besteht die Mission der UNO - dazu sollten deren Institutionen ein ausreichendes Mandat und genug Geld bekommen. Das Recht auf Nahrung verhilft hier zu der gebotenen Orientierung, verpflichtet es doch alle Staaten, keine Maßnahmen zu ergreifen, die zu Hunger führen, und ihre eigene Politik und ihre Haushaltsmittel auf die besonders Betroffenen zu konzentrieren. Die 158 Staaten, die den Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Menschenrechte von 1966 ratifiziert haben, sind zur Beachtung dieses Rechts verpflichtet. Im Übrigen haben Ende 2004 alle 187 FAO-Mitgliedsstaaten freiwillige Leitlinien verabschiedet, um diesem Rechts besser dienen zu können.

Doch zu einer neuen "Steuerungsstruktur für Ernährungssicherheit" (food security governance) wird es in den Vereinten Nationen nur kommen, wenn Mitglieder wie etwa Deutschland eine Führungsrolle übernehmen. Derzeit stören sich zu viele Staaten nur wenig daran, dass die bestehenden Organisationen geschwächt werden, ohne zu überlegen, was ohne Koordination seitens der UN passiert.

s. auch www.welt-sichten.org