Schicksalstage einer Schuldenregel

Liebe Leserin, lieber Leser, Sie müssen jetzt ganz stark sein: Dieser Text handelt von der Schuldenbremse. Trotzdem sollten Sie ihn lesen. Es geht darin um Zahlen, um Fiskalpolitik, ja sogar um etwas so knochentrocken Technisches wie die „Budgetsemielastizität“. Doch von diesen Dingen und von diesen Zahlen hängt ab, ob das Internet in der deutschen Provinz in Zukunft weniger ruckelt. Ob es in Berliner Schulen künftig warmes Wasser gibt. Ob Sie – wegen Corona – am Ende weniger Netto vom Brutto in Ihrer Lohntüte haben werden. Oder ob Deutschlands Milliardäre zur Kasse gebeten werden.

Denn die Sache ist die: Die Schuldenregel im deutschen Grundgesetz – 2009 beschlossen und als „Schuldenbremse“ bekannt – schreibt vor, dass Deutschland pro Jahr nur einen sehr kleinen Betrag an neuen Schulden aufnehmen darf: 0,35 Prozent des Bruttoinlandsprodukts (BIP). Wenn aber das Haus in Flammen steht wie in einer Pandemie, ist es nur logisch, alles aufzufahren, was helfen kann: Also hat man die Schuldenbremse 2020 ausgesetzt und sehr viel mehr Schulden gemacht, fast fünf Prozent vom BIP, für Kurzarbeitergeld und Konjunkturpakete, Ankaufprämien und Ausfallentschädigungen. Auch 2021 wird das so weitergehen. Im Jahr 2022 aber, so sagt es jedenfalls Bundesfinanzminister Olaf Scholz (SPD), soll die Schuldenbremse wieder greifen und die Neuverschuldung auf 0,35 Prozent des BIP begrenzt werden. Weil die Einnahmen aber wegen der Pandemie niedriger ausfallen werden, bleiben dann nur zwei Möglichkeiten: Entweder man erhöht die Steuern. Oder man kürzt die Ausgaben.

Deutschland blüht also ein Verteilungskampf. Schuld ist die Schuldenbremse, die sich CDU/CSU und SPD 2009 ans Bein gebunden haben: 2022 wird ihr Praxistest, ihre Stunde der Wahrheit. Soll die Schuldenbremse knallhart greifen? Soll sie verändert und den gegenwärtigen makroökonomischen Umständen angepasst werden? Soll man sie umgehen oder gar ganz abschaffen?

Ein Fiskus ist kein Teenager

Sollten Sie jetzt immer noch mitlesen: wunderbar! Vielleicht ist es dann ein guter Moment für eine Begriffsklärung. Viele verwechseln ja etwa „Schwarze Null“ und Schuldenbremse, sogar BerufspolitikerInnen, die sich eigentlich damit auskennen sollten. Dabei meint die „Schwarze Null“, dass wir als Staat immer nur so viel Geld ausgeben, wie wir einnehmen. Ohne irgendeine Art von Schulden! Die Schwarze Null ist politisch ein Knaller, zumindest denkt das die CDU. Und sie ist ökonomisch widersinnig, ja schädlich. Denn ein Staat ist nun mal kein Teenager, der, wenn er sein Taschengeldkonto überzieht, „über seine Verhältnisse gelebt hat“ und im nächsten Monat dafür zurückstecken muss.

Wenn ein Staat Geld ausgibt, dann setzt er damit Dinge in Gang: Wenn er zum Beispiel eine Kaufprämie für Elektroautos verschenkt, dann kaufen mehr Leute E-Autos, also verkaufen Autofirmen mehr E-Autos, also stellen sie mehr Beschäftigte ein, also zahlen Autofirma und ArbeiterInnen mehr Steuern. Am Ende steht, wenn alles klappt, der Staat mit mehr Geld da, als er am Anfang als Kaufprämie ausgegeben hat. Es gibt einen Multiplikatoreffekt (siehe dazu den Text auf Seite 7). Deshalb ist es also durchaus sinnvoll, wenn der Staat Geld für sinnvolle Dinge ausgibt, auch wenn das auf Pump passiert. Ein Problem werden solche Schulden nur, wenn sie uns über den Kopf wachsen: wenn die Zinsen, die wir dafür zahlen müssen, so viel von unseren Einnahmen verschlingen, dass uns für neue oder laufende sinnvolle Dinge kein Geld mehr übrig bleibt. Man könnte also sagen: Schulden zu machen ist richtig und sinnvoll, zu viele Schulden zu machen aber ist kontraproduktiv.

So ungefähr erklärt auch der Mann, der als „Vater der Schuldenbremse“ gilt, ihren ursprünglichen Zweck. Christian Kastrop ist heute für die SPD Staatssekretär im Justizministerium, zwischen 1989 und 2014 war er Beamter im Finanzministerium. Kastrop leitete dort jene Arbeitsgruppe, die die Schuldenbremse ausgestaltet hat. Und er war es, der 2005 vorschlug, eine neue Schuldenregel ins Koalitionsprogramm der GroKo zu schreiben. Vorab so viel: Auch Kastrop gehört zu denen, die die Schuldenbremse heute verändern würden. Mit Blick zurück sagt er, Ziel der Schuldenbremse sei „die langfristige Nachhaltigkeit der öffentlichen Finanzen“ gewesen, nicht „Sparen als Selbstzweck, schon gar nicht eine Schwarze Null“. Das Ziel wollte man erreichen, indem man eine Schuldenregel anstelle der seit 1969 geltenden „Goldenen Regel“ einführte. Als Richtschnur für eine langfristige Tragfähigkeit der Staatsverschuldung ging man im Finanzministerium damals von 0,5 Prozent des BIP an jährlicher struktureller Neuverschuldung aus. Der Wert verdankte sich einem Bericht der EU-Kommission, der die Nachhaltigkeit der Staatsschulden zur rapide alternden Bevölkerung Deutschlands in Bezug setzte.

Aufmerksame LeserInnen könnten an dieser Stelle einwerfen: Waas, die Schuldenbremse war gar keine Idee der CDU? Und: Waas, die Schuldenbremse wurde gar nicht deshalb beschlossen, weil nach der Finanzkrise ab 2008 die Staatsschuldenquote nach oben kletterte? Nein und nein. Kastrop beschreibt ihre ursprüngliche Bedeutung eher wie eine wechselseitige Zähmung im GroKo-Style: „Jede Regierungspartei hat damals die Schuldenbremse ein Stück weit für ihre jeweilige Agenda interpretiert: Die CDU wollte höheren Schulden einen Riegel vorschieben, die SPD wollte exzessive Steuersenkungen verhindern.“ Und ja, der Prozess zur Ausarbeitung der Schuldenbremse begann tatsächlich schon lange bevor Lehman pleiteging und immer neue Banken-Bail-outs die Staatsverschuldung in Europa in die Höhe trieben.

Eher war es so: Aus einem anfangs technisch-trockenen finanzpolitischen Projekt wurde wegen der Finanzkrise ein politisches Versatzstück, mit dem man 2009 punkten konnte: Staatsverschuldung bremsen! An die kommenden Generationen denken! Wurde dann ein mit Moralin angereichertes Versatzstück, das man 2012 im Fiskalpakt auch noch ganz Europa aufzwang und in Deutschland ab 2014 ohne Not als „Schwarze Null“ übererfüllte. Nicht weil man das angepeilt hatte, sondern weil die Steuereinnahmen nur so sprudelten, bis unterm Strich ein Überschuss stand.

Seehofer hat’s mit eingebrockt

Zum Niveau des politischen Diskurses über Fiskalpolitik passt, dass man (sprich: Wolfgang Schäuble) das 2014 als Erfolg verkaufte und damit durchkam. Zum Niveau passten aber auch schon die Modalitäten, mit denen man bei der Einigung auf die Schuldenbremse im Jahr 2009 statt bei angepeilten 0,5 Prozent des BIP an Neuverschuldung am Ende bei 0,35 Prozent landete. Kastrop erinnert sich so: „Das ergab sich in den Endberatungen über die Schuldenbremse, in einer Nachtsitzung mit allen Ministerpräsidenten und Finanzminister Peer Steinbrück in Berlin.“ Das Finanzministerium hatte vorgeschlagen, 0,35 Prozent für den Bund und 0,15 Prozent für die Länder vorzusehen; Steinbrück hatte wohl eingeplant, in den Verhandlungen noch 0,1 Prozent nachzugeben und so am Ende bei jeweils 0,25 Prozent für Bund und Länder zu landen. Doch er hatte die Rechnung ohne den damaligen bayrischen Ministerpräsidenten Horst Seehofer (CSU) gemacht. Der schlug – „etwas überraschend“, sagt Kastrop – in den Verhandlungen vor, dass die Länder ab 2020 überhaupt keine Schulden mehr machen sollten. Die Länder ließen sich das abverhandeln, und auf einmal stand das Finanzministerium mit seinem Einstiegsangebot von 0,35 Prozent für den Bund als Endergebnis da. Tja.

Es ist die Ironie der Geschichte der Schuldenbremse: Als die Länder gemäß Seehofers Vorschlag im Jahr 2020 nun endlich gar keine Schulden mehr hätten machen sollen, setzten sie die Schuldenbremse, genau wie der Bund, wegen Corona per Notfallregel aus. Doch selbst im Bund hat sie bis heute noch nie gegriffen: Es gab seit dem Beginn des Greifens ihrer Kreditobergrenze für den Bund im Jahr 2016 schlichtweg noch keine deutsche Finanzministerin, die gerne neue Schulden aufgenommen hätte und nur von der Schuldenbremse daran gehindert wurde. Die Ökonomin Katja Rietzler, die das Referat Steuer- und Finanzpolitik des IMK in der Hans-Böckler-Stiftung leitet, sagt dazu: „In den vergangenen Jahren mussten wir keine schweren Anpassungsleistungen erbringen, um die Schuldenbremse einzuhalten, infolge günstiger Umstände haben wir sie meist übererfüllt. 2022 aber wird es ernst.“ Rietzler warnt im Übrigen davor, den Haushalt für 2022 dem Sparkorsett der Schuldenbremse zu unterwerfen: „Ein konjunkturschädigender Sparkurs sollte unter allen Umständen vermieden werden“, erklärt sie. „Eher sollte man die Schuldenbremse ein weiteres Jahr aussetzen oder eine Übergangsphase erlauben.“

Mehr Spielräume für Investitionen, ja, aber wie geht das genau?

Auch die Münchner Ökonomin und SPD-Politikerin Philippa Sigl-Glöckner findet, dass „im Haushalt 2022 zu sparen das Ungünstigste“ wäre, „was wir machen können, auch um die langfristige wirtschaftliche Grundlage zu sichern“. Sigl-Glöckner, die selbst im Finanzministerium arbeitete, bevor sie in München einen Thinktank für Fiskalpolitik gegründet hat, sagt: Auch wenn es in den vergangenen Jahren nicht die Schuldenbremse selbst gewesen sei, „die die Fiskalpolitik gebremst hat, hat doch ihr Geist gewirkt, beziehungsweise der gesellschaftliche und politische Konsens, der sie überhaupt erst ins Grundgesetz gebracht hat: die Vorstellung, dass es gut ist, so wenig wie möglich Schulden zu machen und so wenig Geld wie möglich auszugeben“. Das Ergebnis sei ein riesiger Investitionsrückstand, der sich etwa in der Corona-Krise daran zeige, wie die Gesundheitsämter unter Einsparungen der Vergangenheit litten.

Auch Katja Rietzler ist der Ansicht, dass es „mehr Spielräume für Investitionen“ bräuchte. Doch wie genau das erreicht werden soll, darüber gehen die Meinungen auseinander. Rietzler schlägt eine neue „Golden Rule“ vor, „also eine Regelung, dass Investitionen in einem bestimmten Umfang von der Schuldenbremse ausgenommen sind“. Sigl-Glöckner hingegen sieht das kritisch. Denn eine „Golden Rule“ bedeute nur: „Es ist okay, Schulden zu machen, für Investitionen. Sonst sagt sie zur Fiskalpolitik gar nichts.“ Außerdem sei es schwierig, Investitionen zu definieren: Man denke stets, dass Investitionen uns fit für die Zukunft machen. „Wenn Sie aber in den Bundeshaushalt gucken, dann sind große Investitionsposten zum Beispiel Straßen und Entwicklungshilfe: Letztere ist sicher wichtig, aber sie hilft der Produktivität in Deutschland nur bedingt.“ Ausgaben für Bildung wie die Gehälter für LehrerInnen oder ErzieherInnen fielen bei einer „Golden Rule“ gar nicht unter Investitionen. Stattdessen schlägt Sigl-Glöckner vor, der Schuldenbremse ein Ziel zu geben. Im Kleingedruckten der Schuldenbremse sei ja schon jetzt vorgesehen, dass mehr Verschuldung in Ordnung sei, wenn die Arbeitslosigkeit hoch ist, und weniger, wenn die Arbeitslosigkeit niedrig ist: Nichts anderes meint die „Budgetsemielastizität“. Ein „niedriges Niveau“ sei aber derzeit definiert als rund zwei Millionen Arbeitslose. Sigl-Glöckner würde das durch das Ziel der Vollbeschäftigung ersetzen.

Auch Christian Kastrop macht sich Gedanken, wie die Schuldenbremse an veränderte Bedingungen angepasst werden könnte. Er denkt an eine „atmende Schuldenbremse“, die sich öffnet, wenn die Schuldenquote unter ein gewisses Niveau fällt, etwa 60 Prozent des BIP, so wie es ohne Corona passiert wäre. Tatsächlich seien zu wenige Schulden ja sogar ein Problem: weil deutsche Staatsanleihen als „safe assets“ dienen, als besonders sichere Anlagen, die dazu da sind, Wert zu speichern, für Pensionsfonds etwa.

Und auch Kastrop schlägt vor, „dass man die Qualität und Nachhaltigkeit einzelner Staatsausgaben in die Schuldenbremse einbezieht“. Die Frage sei doch: „Wofür wird das Geld ausgegeben, handelt es sich um nachhaltige, zukunftsorientierte Projekte mit höherem Produktivitätswachstum?“

Die Debatte um eine Veränderung der Schuldenbremse läuft also. Nur: Sie beantwortet die drängendste Frage nicht. Was tun im Jahre 2022? Kürzen? Steuern erhöhen? Doch auch hier scheinen die Dinge auf unerhörte Weise in Bewegung zu kommen. Am Dienstag schlug Kanzleramtsminister Helge Braun (CDU) vor, die Schuldenbremse für die nächsten Jahre „aufzugeben“. Alles andere sei schädlich. Was bis vor kurzem nur ein paar versprengte linke KritikerInnen forderten, scheint sich wegen Corona nun durchzusetzen: Schuldenmachen for Future.