Totenkopf-Business und gläserne Schiffe

Die Piraterie erlebt im Zeitalter der Globalisierung von Handel, Finanzen und Informationen völlig neue Dimensionen", so der Bremer Marinehistoriker Hartmut Roder vor zwei Jahren. Die aktuelle UN-Statistik bestätigt dieses Urteil voll und ganz: Zwischen 1984 und März 2002 zählte die in London ansässige International Maritime Organization (IMO) 2.626 "Akte von Piraterie und bewaffneten Raubüberfällen auf Schiffe". Auch wenn 2001 die Zahl derartiger Zwischenfälle im Vergleich zum Vorjahr um 21 Prozent zurückging (s. Übersicht), bleibt die Piraterie ein Gewerbe mit Zukunft: Die Totenkopf-Jünger von heute agieren global, zeigen immer weniger Skrupel bei der Wahl der Waffen, attackieren Schiffe mit modernsten Schnellfeuergewehren und Sprengstoff.
Natürlich ist es erfreulich, wenn sich einzelne Staaten im Kampf gegen das Totenkopf-Business zusammentun, wie unlängst Malaysia und Indonesien, die mit der Straße von Malacca eine der am häufigsten von Piraten heimgesuchten Regionen der Erde vor der eigenen Küste haben. Einen wirklichen Durchbruch im Kampf gegen das moderne Freibeutertum werden derartige nationalstaatliche Maßnahmen jedoch kaum bewirken, weil der moderne Freibeuter das Produkt einer internationalen maritimen Ordnung ist, die in den vergangenen zwei Jahrzehnten erkennbar an Stabilität eingebüßt hat. Solange dieser Trend nicht gestoppt wird, bleibt der Kampf gegen die Nachkommen William Kidds und Henry Morgans ein Kampf gegen Windmühlenflügel.

Boykottziel Seerechtskonvention: Der US-Senat verweigert die Ratifizierung

Für die wachsende Instabilität der internationalen maritimen Ordnung gibt es eine Reihe konkreter Ursachen, die allesamt mit der Anfang der achtziger Jahre von 119 Staaten unterzeichneten UN-Seerechtskonvention (UNCLOS) zu tun haben. UNCLOS normiert die Pflichten der Staaten bei der Ausbeutung natürlicher Meeresressourcen, bestimmt die Breite der Küstengewässer, regelt die Benutzung der Meerengen für die Schifffahrt, befasst sich mit Wirtschaftszonen, Festlandsockeln, Binnenmeeren, den Rechten von Binnenstaaten, dem Umweltschutz und vielem mehr. In Sachen maritimer Sicherheit allerdings hält sich UNCLOS merklich zurück: Piraterie wird recht allgemein als "räuberischer Akt auf hoher See" definiert, obwohl sich die meisten Übergriffe in Küstengewässern und Häfen ereignen. Zur Beilegung von Konflikten existiert zwar ein International Tribunal for the Law of the Sea. Dessen Vollmachten jedoch sind beschränkt; besonders Territorialstreitigkeiten (Beispiel: Spratly-Inseln im Südchinesischen Meer) werden nicht wirklich aufgegriffen. Wie auch militärische Konfrontationen auf See keinerlei Beachtung finden.

Piraterie im Definitionsloch

Die UN-Seerechtskonvention definiert Piraterie als einen "unrechtmäßigen Übergriff auf ein Schiff in Gewässern außerhalb der Territorialzonen". Der Begriff Territorialgewässer wird seit der Verabschiedung von UNCLOS 1982 nicht nur auf die sogenannte "Dreimeilenzone", sondern auch auf die "Wirtschaftszone" jedes Anrainerstaates, die ein Gebiet bis zu 200 Kilometer vor der Küste einschließt, angewendet. Da Überfälle auf hoher See so gut wie ausgeschlossen sind oder höchst selten vorkommen, gibt es - streng nach Definition - eigentlich gar keine Piraten. Das 1991 entstandene Schifffahrtsbüro in Kuala Lumpur zählt alle Übergriffe auf Schiffe zum Piratentum - ob sie auf See, auf Reede oder im Hafen stattfinden, auf Handelsschiffe, Yachten oder Fischerboote verübt werden. Die Statistik zeigt, dass in den vergangenen zehn Jahren zwei Drittel der erfassten Piratenakte in Häfen der Dritten Welt stattfanden. Oft ging es bei den Tätern nicht um bis an die Zähne bewaffnete Gangs, sondern um Menschen aus Krisengebieten, wo Hunger und Not am größten sind.

Das größte Manko der UN-Seerechtskonvention ist jedoch, dass sie zwei Jahrzehnte lang von der führenden Wirtschafts- und Seemacht der Welt, den USA, boykottiert wurde. Als UNCLOS nach Jahren zermürbender Verhandlungen 1982 zur Unterschrift bereit lag, glänzte Washington durch Abwesenheit. Wie manche Industrieländer stießen sich die USA besonders an jenem Teil der Konvention, der sich auf den Abbau von Bodenschätzen auf dem Meeresboden und Meeresuntergrund bezog und eine Umverteilung erzielter Profite und den Transfer notwendiger Fördertechnologie an ärmere Länder vorsah. Um den USA und anderen Ländern den Beitritt zur Konvention zu erleichtern, legte die UNO 1994 einen "Kompromiss" auf den Tisch, der die Chance einer effektiven Teilhabe von Entwicklungsländern an der Förderung maritimer Bodenschätze auf ein Minimum reduzierte.
US-Präsident Clinton zeigte sich zufrieden und bat den Senat, die revidierte Konvention abzusegnen. Doch Amerikas Gesetzgeber beeindruckte dies wenig: Eine Vollmitgliedschaft per Ratifizierung komme nicht in Frage; eine provisorische Mitarbeit in bestimmten UNCLOS-Gremien reiche völlig, um US-Interessen zu wahren, hieß es damals.
Wie irrig diese Vorstellung war, zeigte sich spätestens am 15. November 1998, als die USA wegen fortgesetzter Nichtratifizierung vom erwähnten Tribunal, der Continental Shelf Commission und der International Seabed Authority (ISA) relegiert wurden. Der Rauswurf aus der ISA schmerzte besonders, denn damit ging der Einfluss auf die Organisation verloren, die sich mit der Ausbeutung maritimer Bodenschätze beschäftigte.

Checkpoint Fabrik: Mit den Kontrollen am "Frachtursprung" beginnen

Es waren dann militärstrategische Überlegungen, die Washington Ende der neunziger Jahre zur Revision seiner harten Haltung gegenüber UNCLOS bewogen: Eine veränderte Sicherheitslage, der sich verkomplizierende Zugang zu Überseebasen, aber auch neu erwachte maritime Ambitionen zahlreicher "Schwellenländer" sowie die Reduzierung der Navy von 600 Schiffen (Ende der Achtziger) auf 367 (Ende 1995) begannen, die Mobilität der US-Seekriegsflotte einzuschränken. Hinzu kamen wachsende politische Kosten und militärische Risiken des Freedom-of-Navigation-Programms (FON): Initiiert Ende der siebziger Jahre von US-Präsident Carter, kombinierte dieses Programm diplomatische und operative Mittel zur Verteidigung der freien Schifffahrt im Interesse der USA. Etwa 40 mal im Jahr brachen danach US-Kriegsschiffe und Militärflugzeuge zu FON-Missionen rund um den Erdball auf und provozierten dabei nicht selten gefährliche Zusammenstöße mit Streitkräften anderer Länder: im Schwarzen, Japanischen und Südchinesischen Meer ebenso wie vor der Küste Perus, Ekuadors, Kubas oder Libyens. All dies verstärkte bei vielen US-Strategieplanern die Einsicht, eine stabile internationale Seerechtsordnung, basierend auf dem Prinzip der freien Schifffahrt, könne durchaus im Interesse der USA sein, ja, zur Aufrechterhaltung amerikanischer Führerschaft in maritimen Angelegenheiten dienen.
Die nach dem 11. September 2001 losgebrochene Homeland-Defense-Debatte kam da den UNCLOS-Befürwortern sehr entgegen: "Ein Schlüsselelement unserer Bemühungen um mehr Sicherheit", so Bushs Verkehrsminister Norman Mineta, "ist der Schutz unserer maritimen Transportwege und Infrastruktur". Die 361 Häfen der USA seien ein ideales Einfallstor für Schurken jeglicher Couleur, nicht zuletzt aufgrund extrem mangelhafter Container-Kontrollen. Die US-Küstenwache reagierte prompt, aktivierte vier ihrer sechs eigentlich für Auslandseinsätze vorgesehenen Port Security Units, eröffnete ein National Vessel Movement Center, bei dem sich alle Schiffe 96 Stunden vor ihrem Einlaufen in US-Häfen melden müssen, und ließ "Schiffe von besonderem Interesse" nur noch mit einem Sea Marshall auf der Brücke die Küstengewässer passieren. Erste Schritte auf dem Wege hin zu etwas, das Admiral James M. Loy, oberster Küstenschützer des Landes, als Marine Domain Awareness bezeichnet: die Fähigkeit, jede potentielle Gefahr, die den USA von See her droht, rechtzeitig zu erkennen. Ultimatives Ziel dieses Ansatzes: der "gläserne Container" und das "gläserne Schiff". Zwei Maßnahmen, diesem Ziel näher zu kommen, werden derzeit unter US-Marine-Experten mit Inbrunst diskutiert: Amerika müsse mit seinen Kontrollen am "Frachtursprung" beginnen: der Fabrik oder Lagerhalle, in der ein Container zuerst bestückt und versiegelt werde. Und es müsse dafür Sorge tragen, dass endlich Licht ins Dickicht des internationalen Schiffseignerdschungels kommt, besonders durch das Zurückdrängen der Besitzer sogenannter "Billigflaggenschiffe".
Natürlich erfordert all dies viel internationale Kooperation. Die Tatsache, dass die für Dezember geplante IMO-Konferenz zu Fragen maritimer Sicherheit auf eine Initiative Admiral Loys zurückgeht, sowie die Ankündigung Präsident Bushs, im Senat für die Ratifizierung von UNCLOS zu werben, machen deutlich, dass die US-Regierung zu einer solchen Kooperation bereit ist.
Der Sinneswandel Washingtons in Sachen UNCLOS birgt Chancen wie auch Risiken: Einerseits könnte die Fokussierung der Amerikaner auf Fragen maritimer Sicherheit dazu führen, jene Elemente der Konvention zu stärken, die mehr denn je Voraussetzung für eine stabile maritime Ordnung sind: Die Regulierung territorialer Streitigkeiten sowie der Kampf gegen die Piraterie. Andererseits kann es leicht passieren, dass UNCLOS unter US-Einfluss sehr schnell zu dem mutiert, was die NATO seit über 50 und die OSZE seit über 10 Jahren ist: ein willfähriges Instrument im Dienste der US-Außen- und Militärpolitik. Wohin die Reise geht, wird nicht zuletzt davon abhängen, inwieweit jene Länder, die bereits seit langem UNCLOS-Mitglieder sind, den Willen und die Fähigkeit aufbringen, mit eigenen Vorstößen das internationale Seerecht im Interesse der Weltgemeinschaft voranzubringen.

Tabelle: