Kurswechsel im Schatten der CDU-Affäre

Kohl, Schäuble und die jungen Wilden schauen in den Abgrund. Rot-Grün blickt zur Sonne, zur Freiheit, zum Lichte der neuen Gesellschaft empor. Die Besteuerung der Unternehmen soll völlig neu geordnet werden. Wer hat, dem wird gegeben: den Kleinen wenig, den Großen viel. Während bei der Einkommensteuer weitgehend Kontinuität herrscht, ist für Kapital- und Personengesellschaften ein Systemwechsel vorgesehen. Banken, Versicherungen und Großaktionäre werden besonders begünstigt.

Der Koalitionsvertrag vom 20. Oktober 1998 enthielt noch ein ausgesprochen zukunftsweisendes Konzept. Die Steuerlast sollte sozial gerechter verteilt werden und zugleich dem Ziel dienen, über die Stärkung der Masseneinkommen die Binnenwirtschaft zu stärken und einen "energischen Beitrag zum Abbau der Arbeitslosigkeit" zu leisten. Als Einstieg setzte die Regierung ihr "Steuerentlastungsgesetz 1999/2000/2002" durch. In drei Stufen sollte vor allem die Einkommensteuer reformiert werden, und zwar durch die Erhöhung des (steuerfreien) Grundfreibetrags, sowie die Senkung des Eingangssteuersatzes von 25,6 auf 19,9 Prozent und des Spitzensteuersatzes von 53 auf 48,5 Prozent. Um die daraus resultierenden Steuerausfälle gegenzufinanzieren, wurden einige Steuervergünstigungen der Wirtschaft gestrichen oder reduziert. Damit war der Konflikt mit den mächtigen Interessenvertretern der Wirtschaft vorprogrammiert. Massive Kritik konzentrierte sich auf die letztlich doch durchgesetzte Einschränkung der Rückstellungen, die vor allem den Versicherungen und Energiekonzernen enorme Steuervorteile beschert hatte. Wenige Tage vor der Verabschiedung des Steuerentlastungsgesetzes im Deutschen Bundestag im März 1999 ließ Schröder gegenüber Vertretern der Energie- und Versicherungswirtschaft durchblicken, dass er künftig einen anderen Kurs der Steuerpolitik umsetzen wolle. Dieser Positionswechsel, dem Oskar Lafontaine im Wege stand, hat wohl auch dessen Rücktritt bewirkt.

Mittlerweile muss man über den steuerpolitischen Kurs der Bundesregierung nicht mehr spekulieren. Der Referentenentwurf eines "Gesetzes zur Reform der Unternehmensbesteuerung und zur Senkung der Steuersätze" konkretisiert die von Schröder und Eichel kurz vor Weihnachten angekündigte "Steuerreform 2000". Gegenüber den Verheißungen des Koalitionsvertrages ist in der Tat ein Kurswechsel vollzogen worden, aber kein totaler. Die zu erwartende Entwicklung ist komplizierter. Denn zum einen wirkt weiterhin die erste Stufe des Steuerentlastungsgesetzes. Die unteren Einkommensbezieher - vor allem die Familien, die von der Erhöhung des Kinderfreibetrags profitieren - wurden und werden auch künftig entlastet. Wirksam bleiben auch die vielen Maßnahmen zur Einschränkung von ungerechtfertigten Steuerprivilegien der Wirtschaft. So können Einkommensstarke künftig nicht mehr Verluste aus Mietobjekten mit zu versteuernden anderen Einkommensarten verrechnen. Andere Teile des "Steuerentlastungsgesetzes" werden modifiziert fortgeschrieben. Die ursprünglich für das Jahr 2002 vorgesehene Senkung der Steuersätze wird um ein Jahr vorgezogen. Darüber hinaus soll der Spitzensteuersatz bis zum Jahr 2005 nicht nur auf 48,5 (wie zunächst geplant), sondern auf 45 Prozent sinken. Für Ledige setzt dann die Spitzenbesteuerung nicht mehr bei einem zu versteuernden Jahreseinkommen von 120.000 DM, sondern bereits bei 98.000 DM ein. Ob es letztlich dazu kommt, ist allerdings ungewiß, denn das Zieljahr 2005 liegt jenseits der derzeitigen Legislaturperiode.

Während bei der Einkommensteuer weitgehend Kontinuität herrscht, soll die Besteuerung der Unternehmen einem völlig neuen Weg folgen. Im Mittelpunkt steht die Entlastung der Gewinne, die künftig einheitlich nur noch mit 25 Prozent Körperschaftsteuer (statt bisher 40 Prozent für einbehaltene und 30 Prozent für ausgeschüttete Gewinne) belastet werden sollen. Rechnet man den durchschnittlich zu zahlenden Gewerbesteuersatz hinzu, ergibt sich eine Gesamtbelastung von etwa 37 Prozent. Aus dieser Tarifänderung resultieren Mindereinnahmen des Staates von 32,5 Milliarden DM, die allerdings in einem Umfang von 24,2 Milliarden DM gegenfinanziert werden, indem steuersparende Abschreibungen geringer ausfallen. So errechnet sich die geplante Nettoentlastung der Unternehmen von zunächst 8,3 Milliarden DM (siehe Tabelle).

Die Neugestaltung basiert auf den Vorschlägen der "Steuerreformkommission", den sogenannten "Brühler Beschlüssen". Die bisher geltende, strenge Unterscheidung zwischen einbehaltenen und ausgeschütteten Gewinnen wird komplett aufgehoben. Künftig soll ein einheitlicher Steuersatz von 25 Prozent für alle Kapitalgesellschaften gelten. Da jedoch in Deutschland 85 Prozent der Unternehmen keine Kapitalgesell schaften sind, wird den Personengesellschaften das Recht eingeräumt, sich steuerlich wie eine "fiktive Kapitalgesellschafte" behandeln zu lassen. Danach werden also Gewinne, die im Personenunternehmen bleiben, mit 25 Prozent be steuert. Werden Gewinne entnommen, so unterliegen diese jedoch der Einkommensbe steuerung. Um auch Personenunternehmen zu entlasten, für die sich aus unterschiedlichen Gründen diese Option nicht lohnt, erhalten diese die Möglichkeit, die Gewerbesteuer von der Einkommensteuer abzusetzen. Der Vorschlag ist rechnerisch so angelegt, daß ein durchschnittlicher Betrieb keine Gewerbesteuer mehr zahlt.

Der zweifellos wichtigste Vorteil dieser Veränderungen im Bereich der Personengesellschaften ist die Neutralität des Steuerrechts gegenüber der Wahl der Unternehmensform. Die Entscheidung der Personenunternehmen, für die Besteuerung als Kapitalgesell schaften zu optieren, birgt aber auch Risiken und kann zu Kostenbelastungen führen. Zudem ist der geplante Abzug der Gewerbesteuer steuersystematisch nicht akzeptabel. Die Gewerbesteuer ist eine Objektsteuer, die nicht mit der Einkommensteuer vermischt werden darf. Außerdem würden die Gemeinden - im Rahmen ihres Anteils an der Einkommensteuer - mit entsprechenden Steuerverlu sten zu rechnen haben.

Parallel zur weitgehenden Gleichstellung von Kapital- und Personengesellschaften erfolgt aber eine scharfe Trennung zwischen der Sphäre der Unternehmen auf der einen Seite und den Unter nehmern beziehungsweise Privatpersonen auf der anderen Seite. Diese Konstruktion wird zweifellos neue Probleme schaffen. Dazu gehört vor allem die Spreizung zwischen dem angestrebten Spitzensteuersatz bei der Einkommensteuer von 45 Prozent gegenüber der Belastung der Unternehmen mit 37 Prozent (25 Prozent Körperschaftsteuer plus durchschnittliche Gewer besteuer). Ob dieses Splitting steuersystematisch zulässig ist, ist rechtlich umstritten. Die Versuchung liegt nahe, je nach Interesse zwischen den unterschiedlich besteuerten Tatbeständen zu wechseln. Steuerberater denken bereits über solche Ausweichmöglichkeiten nach.

Bei der steuerlichen Bevorzugung einbehaltener Gewinne wird davon ausge gangen, dass die verbesserte Selbstfinanzierung der Unternehmen deren Bereitschaft stärke, Sachinvestitionen vorzunehmen und Ar beitsplätze zu schaffen. Insoweit ist dieser Vorschlag zu begrüßen. Jedoch gibt es für diese segensreiche Verwendung keine Gewissheit. So ist in den vergangenen Jahren der massive Anstieg der Eigenfinanzierungsmittel von den Unternehmen nur teilweise für beschäftigungsrelevante In vestitionen genutzt worden. Entscheidend sind die Renditen alternativer Anlagen, wie Direktinvestitionen im Ausland oder Anlagen an den Geld- und Kapitalmärkten. Denkbar ist natürlich auch, dass die Unternehmen einbehaltene Gewinne stärker als bisher für ihren Schuldenabbau verwenden. In diese unternehmerische Autonomie einzugreifen, bleibt ein Tabu. Der Bundesregierung fehlt der Mut, diese Unsicherheit einzudämmen. Bei den vorliegenden Vorschlägen sind die Steuervorteile gewiss, während der Gewinn an Arbeitsplätzen fraglich bleibt.

Ein weiteres wesentliches Element der fundamentalen Reform der Unternehmensbesteuerung ist die Abschaffung der bisher geltenden vollen Anrechnung der ausgeschütteten Gewinne (Dividenden) im Rahmen der individuellen Einkommensbesteue rung. Bei dem seit 1977 geltenden Verfahren der Vollanrechnung ist sichergestellt worden, dass letztlich diese Kapitaleinkünfte wie andere Einkommensarten - etwa Löhne und Gehälter oder Einkünfte aus selbständiger Arbeit - besteuert wurden. Künftig dagegen werden Dividenden zuerst wie einbehal tene Gewinne mit 25 Prozent besteuert. Bei der folgenden Einkommensbesteuerung darf jedoch nur die Hälfte der Dividenden angerechnet werden (Halbeinkünfteverfahren). Dieser geplante Verzicht auf die steuerliche Anrechnung der gesamten Dividenden im Rahmen der individuellen Einkommensbesteuerung widerspricht massiv dem Leistungsfähigkeitsprinzip. Er fördert vor allem die Großaktionäre. Es lässt sich zeigen, dass unterhalb eines Durchschnittsteuer satzes von etwa 40 Prozent die Aktionäre sogar benachteiligt werden.

Mit dem vorgelegten Gesetzeswerk verbindet die Bundesregierung die Hoffnung, der Verlust an Steuereinnahmen würde sich durch höheres Wirtschaftswachstum selbst finanzieren. Darauf hatte die neue Regierung in der ersten Phase ihrer Finanzpolitik immer wieder hingewiesen. Am Ende aber, vor allem wenn steuerpolitisch induzierte Haushaltslöcher über Kürzungen bei den Staatsausgaben finanziert werden, droht doch wieder eine Schwächung der gesamtwirt schaftlichen Entwicklung und entsprechend ein Anstieg der Staatsschulden. Und mit dem geplanten Systemwechsel wird die soziale Schieflage des Steuersystems forciert. Dafür stehen exemplarisch zwei im Gesetzentwurf vorgesehene Einzelmaß nahmen.

Künftig sollen Gewinne, die Kapitalgesellschaften aus der Veräußerung inländischer Kapitalbeteiligungen realisieren, nicht mehr besteuert werden. Die Veräußerungsgewinne entstehen dadurch, dass vor allem Banken und Versicherungen über Beteiligungen an anderen inländischen Unter nehmen verfügen, deren realisierbare Marktwerte bei Veräußerung erheblich größer sind als die Buchwerte in der Bilanz. Allein beim Frankfurter Trio Deutsche Bank, Dresdner Bank und Commerzbank sowie bei den beiden größten deutschen Versicherungen, Allianz AG und Münchner Rück, wird der Wert der Beteiligungen auf einen dreistelligen Milliardenbetrag geschätzt. Der Hinweis, steuerpolitisch würde dadurch eine Auflösung der verkrusteten Beteiligungsstrukturen innerhalb der Deutsch land AG bewirkt und damit Konzentration und Unternehmensmacht reduziert, ist naiv. Vielmehr konzentrieren sich die Großunternehmen, wie die Deutsche Bank AG ange kündigt hat, weltweit auf Kernaufgaben. Daraus erwächst aber mehr Unternehmens macht. Der neuen Konzentration steht der Verlust an Arbeitsplätzen durch das Verscher beln weniger lukrativer Beteiligungen gegenüber.

Der Hinweis des Bundesfinanzmini sters, es käme ja ohnehin nicht zu Steuerausfällen, weil ja bisher wegen der zu erwarten den Steuer inländische Beteiligungen nicht verkauft wurden, ist in jeder Hinsicht für den obersten Kassenwart peinlich. Denn es hat bisher im Rahmen strategischer Überle gungen der betroffenen Konzerne durchaus steuerrelevante Beteiligungsveräußerungen gegeben. Wenn die im Trend ohnehin zugenommen hätten, wären die Steuerausfälle künftig hoch. Diese Maßnahme diskriminiert mittlere und kleine Personenunternehmen. So werden Beteiligungsveräußerungen von Personengesellschaften ebenso voll ver steuert wie die Veräußerung von Betrieben etwa aus Altersgründen. Warum werden ausgerechnet Banken und Versicherungen so spektakulär begünstigt? Im Umfeld der Frankfurter Börse sprießen die Spekulationen über die Motive der Bundesregierung. Handelt es sich doch um einen "Ausgleich" für die seit 1999 eingeschränkten Rückstellungsmöglichkeiten? Oder werden die Banken wegen ihrer Hilfe bei der Holzmann-Sanierung belohnt? Oder steckt dahinter nur die naive Hoffnung, mittels weiterer Kurssteigerungen an den Aktienbörsen den privaten Konsum ankurbeln zu können?

Wo auch immer die Motive liegen mögen: Auf jeden Fall wird der Shareholder-Standpunkt zunehmend gefördert. Zwar gilt seit dem Frühjahr 1999 eine von sechs auf zwölf Monate verlängerte Spekulationsfrist - das heißt innerhalb dieses Zeitraums erzielte Kursgewinne müssen versteuert werden -, aber ab 2001 sollen diese Wert steigerungen nur noch zur Hälfte der Steuer unterliegen. Die Einführung des Progressions vorbehalts - bei der Einkommensbesteuerung wird der Steuersatz genommen, der sich bei der Berücksichtigung der gesamten Spekulationsgewinne ergäbe - mag diesen Vorteil nur wenig schmälern.

Viele dieser Vorschläge erhöhen wieder die soziale Schieflage bei der Verteilung der Steuerlast, während die versprochenen positiven Wirkungen auf die Finanzierung von Arbeitsplätzen viel zu unsicher sind. Rot-grüner Steuerpragmatismus nützt letztlich den Großunternehmen und Shareholder-Kapitalisten. Zum Ausgleich reichen die im Rahmen der fortgesetzten Reform der Einkommensteuer zu erwartenden effektiven Entlastungen unterer und mittlerer Einkommensbezieher nicht aus. Bei dieser Benefizveranstaltung für die Kapitalgesellschaften und Wertpapierbesitzer werden die ver fassungsrechtlichen Gebote der gerechten Lastenverteilung und der Besteuerung nach der ökonomischen Leistungsfähigkeit über Bord geworfen.

Gesamtwirtschaftlich effizient, an Nachhaltigkeit orientiert und sozial gerecht - das wären die Leitideen einer Alternative zum rot-grünen Kurs. Dazu gehört der progressive Verlauf der Einkommensbesteuerung bis zu einem ho hen Spitzensteuersatz. Dazu gehört auch eine einheitliche Besteuerung aller Einkunftsarten. Die Zinserträge müssen über Kontrollmitteilungen an das Finanzamt kom plett bei der Einkommensbesteuerung erfasst werden. Die Gewinne aus Spekulationen sind unter Verrechnung der Verluste zeitlich unbefristet und nachkontrollierbar zu be steuern. Schließlich gehört die Vermögensteuer dazu, denn mit wachsendem Vermögen steigt die ökonomische Leistungsfähigkeit. Selbst der Kompromiss auf dem letzten SPD-Parteitag, zur Abwehr der Vermögensteuer wenigstens die Bewertung von Grundstücken bei der Erbschaft- und Schenkungsteuer stärker an die Marktwerte (derzeit nur etwa 50 Prozent) heranzuführen, findet im vorliegenden Referentenentwurf "zur Reform der Unter nehmensbesteuerung und zur Senkung der Steuersätze" keine Berück sichti gung. Die Beruhigungspille hat ihre Schuldigkeit getan.