1966: Force de frappe

Bei konservativen Kommentatoren und Leitartiklern ist momentan kein Textgenre so beliebt wie die mit Häme und Verachtung unterlegte Kritik an der EU und am Euro. Doch sind die Abgesänge auf das vereinte Europa so wenig neu wie der schlechte Zustand der EU-Integration. Bereits vor 50 Jahren schlitterte der damalige Staatenbund Europäische Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) über einen verhältnismäßig banalen Konflikt in eine riskante Krise. Vom 6. Juli 1965 bis zum 28. Januar 1966 praktizierte Frankreich gegenüber der EWG oder „Brüssel“, wie es in Paris hieß, eine „Politik des leeren Stuhls“ und blockierte die 1957 mit Deutschland, Italien, Belgien, Luxemburg und den Niederlanden gegründete Gemeinschaft fast vollständig. Ungeachtet dessen trat das französische Außenministerium die Flucht nach vorn an, gab sich alarmiert und warnte vor einer „Zerstörung der EWG“.

Der westdeutsche Diplomat Walter Hallstein (1901 – 1982), damals Präsident der Europäischen Kommission, äußerte sich nicht weniger dramatisch: „Wenn die EWG scheitert, dann ist die politische Einigung für eine Generation verloren.“ Auslöser der Krise war nicht die gescheiterte Einigung über die Finanzierung der Agrarpolitik, auch wenn Frankreichs Außenminister Maurice Couve de Murville erklärte, sein Land bleibe den europäischen Institutionen so lange fern, bis dieses Problem gelöst sei. Wie so oft bei Integrationskrächen lagen unmittelbarer Anlass und wirkliche Ursachen weit auseinander.

Der Mitte der 60er Jahre im Zenit seiner Macht stehende Präsident Charles de Gaulle war noch nicht im Amt, als am 25. März 1957 die Römischen Verträge zwischen den sechs EWG-Gründern unterzeichnet wurden. Dieses Vertragswerk sah u. a. vor, dass vom 1. Januar 1966 anstatt der bisher gebotenen Einstimmigkeit Mehrheitsentscheidungen im Ministerrat möglich waren. Freilich hätte de Gaulle nie sein Einverständnis zu einer Regelung erklärt, die auf Souveränitätsverlust hinauslief. In seinen Vorstellungen von Europa war für supranationale Kompetenzen wie Institutionen kein Platz. Er wollte ein „Europa der Staaten vom Atlantik bis zum Ural“, aber keine von Brüssel aus dirigierte Union.

Privilegierte Partnerschaft

Seit 1961 arbeitete eine Kommission unter dem französischen Diplomaten Christian Fouchet an Plänen, die auf mehr Kooperation zwischen den EWG-Regierungen zielten, nicht auf supranationale Institutionen. Fouchet, hinter dem de Gaulle stand, scheiterte jedoch mit der Vision eines Bündnisses souveräner Staaten bzw. Regierungen, das sich wirtschaftlich, politisch und militärisch als dritte Kraft zwischen die Supermächte USA und Sowjetunion schieben sollte. Die fünf EWG-Partner Frankreichs lehnten eine explizit gegen die USA und die NATO gerichtete Spitze dieser Konzeption im Frühjahr 1962 schlicht ab. Darüber verärgert, wandte sich de Gaulle von der EWG ab und forcierte eine privilegierte Partnerschaft mit der Bundesrepublik Deutschland. Das Ergebnis war der Élysée-Vertrag vom 22.Januar 1963, der das Verhältnis zwischen Bonn und Paris auf Regierungsebene regelte, aber auch Projekte wie das Deutsch-Französische Jugendwerk initiierte. Die Präambel des Vertrags, der Multilateralität, fortschreitende Integration in der EWG und die Partnerschaft mit den USA festschrieb, unterlief ein wenig die primär auf deutsch-französische Gegenseitigkeit ausgerichteten Absichten des Generals. Für ihn war der Vertrag – trotz der medienwirksam inszenierten Unterzeichnungszeremonie mit Kanzler Adenauer – von untergeordnetem Wert. Wichtiger war de Gaulle der Widerstand gegen einen Vormarsch der Supranationalität und gegen Souveränitätseinbußen, wie sie mit dem Übergang zum Mehrheitsprinzip im Europäischen Ministerrat ab Januar 1966 drohten. Da kam dem General der Streit um die Finanzen der gemeinsamen Agrarpolitik gerade recht, um Stärke und Unnachgiebigkeit zu demonstrieren. De Gaulle wollte, dass die „der Exekutive zukommende Macht und Aufgabe allein den jeweiligen Regierungen vorbehalten“ bleibe und nicht an eine „Versammlung internationaler Experten“ abgetreten werde.

Die Finanzausstattung des Agrarmarktes war im Vergleich dazu eine banale Frage. Frankreich wollte verhindern, dass die Kommission mit den Zolleinnahmen der Mitgliedstaaten eine eigenständige, von Beitragszahlungen und Kontrolle der EWG-Staaten unabhängige Finanzierungsquelle in die Hand bekam. Diese Rand- wurde zur Prinzipienfrage hochgespielt und der ausbleibende Konsens ab Ende Juni 1965 mit dem „leeren Stuhl“ bedacht. Der Affront entbehrte allein deshalb der Logik, da Frankreich aus den Fonds der EWG zwei Milliarden Franc erwarten konnte – allerdings dank eines Finanzierungsmodus, den man „im Prinzip“ als souveränitätsfeindlich ablehnte, und den die anderen fünf Staaten ihrerseits verwarfen, weil er sie zu viel kostete. Unter den französischen Bauern war die Politik der eigenen Regierung logischerweise wenig beliebt. Sie brauchten Subventionen und fürchteten, de Gaulles Alleingang treibe sie an den Rand des finanziellen Ruin. Es sollte immerhin noch vier Jahre, bis zum Dezember 1969, dauern, bis für die Budgets einer gemeinsamen Agrarpolitik ein für alle EWG-Länder annehmbarer Verteilungsschlüssel gefunden war.

Nachhaltig brüskiert fühlte man sich in Paris von einer Rede des Kommissionspräsidenten Walter Hallstein, der am 20. Oktober 1965 vor dem Europäischen Parlament – ohne dass es zuvor Absprachen mit den Regierungen der Mitgliedstaaten gegeben hätte – für eigene Finanzmittel zugunsten seiner Kommission plädierte. Er verlangte zudem, die Steuern zu harmonisieren und künftig die Handels-, Sozial- und Regionalpolitik in der EWG so abzustimmen, wie das dem Geist der Römischen Verträge von 1957 angemessen sei. Das Verschränken von eher technischen Finanzierungsfragen mit einer institutionellen Vertiefung der Integration kam in Paris ganz schlecht an. Hallstein wurde erst recht zum Watschenmann, als sich das Europäische Parlament mehrheitlich hinter ihn stellte, „die Solidarität der Mitgliedstaaten“ betonte und für sich selbst „ein Recht auf Mitentscheidung und Kontrolle“ sowie eine „wirkliche Haushaltskompetenz“ beanspruchte.

„Luxemburger Kompromiss“

Die Rumpf-EWG aus Deutschland, Italien und den Benelux-Staaten bedachte de Gaulles Blockade mit gefasstem Abwarten. Die fünf Staaten gossen kein Öl ins Feuer und äußerten keine unzumutbaren Wünsche. Sie legten einfach Wert auf ihre Vertragstreue und gaben so zu verstehen, worin sie die eigentliche Ursache der Krise sahen – in den absehbaren Mehrheitsvoten im Ministerrat.

Am 1. Januar 1966 übernahm Luxemburg den Vorsitz in der EWG und erzielte zügig einen Kompromiss bei der Lösung des Kernproblems. Er machte den Weg frei für die vertraglich vorgesehene Mehrheitsentscheidung unter der Bedingung, dass bei Uneinigkeit unter den Mitgliedstaaten diejenigen ein Vetorecht haben, für die „sehr wichtige Interessen“ im Spiel sind. In diesem Fall müsse über Beschlussvorlagen nicht abgestimmt, sondern weiterverhandelt werden, bis ein Ergebnis bzw. konsensfähiger Kompromiss gefunden sei. Diese weise Lösung („Luxemburger Kompromiss“), die ohne Definition auskam, was „wichtige Interessen“ sind, hat drei Jahrzehnte gehalten. Das Agreement lautete: „Erklärt ein Mitglied des Rates, dass es aus wesentlichen Gründen der nationalen Politik, die es auch nennen muss, die Absicht hat, einen mit qualifizierter Mehrheit zu fassenden Beschluss abzulehnen, so erfolgt keine Abstimmung. Der Hohe Vertreter der gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik bemüht sich in engem Benehmen mit dem betroffenen Mitgliedstaat um eine für diesen annehmbare Lösung.“

Dieser Modus ging, sprachlich modifiziert, in den Vertrag von Lissabon vom 13. Dezember 2007 ein (Art. 31 Abs. 2). Dass die Propheten eines Untergangs von „Europa“ bisher immer irrten, widerspricht allen aktuellen Mutmaßungen zum nicht mehr aufhaltbaren Zerfall der EU.