Es lebe die europäische Republik!

Essay Der Euro steckt in seiner tiefsten Krise seit Beginn der Währungsunion. Das hat politische Gründe – aber es gibt Alternativen: eine demokratische Wirtschaftsregierung

Der Euro steckt in seiner tiefsten Krise seit Beginn der europäischen Währungsunion im Jahr 1999. Diese Krise hat politische Gründe. Ein Zerbrechen des Euroraums mit dramatischen Konsequenzen für die europäische Wirtschaft, für Beschäftigung und Wohlstand kann nicht länger ausgeschlossen werden. Europas Sozialmodell wäre am Ende. Diese Entwicklung ist sicher nicht unaufhaltsam, aber die Engstirnigkeit chauvinistischer Nationalismen birgt das Risiko, dass sich eine solche Entwicklung als unbeabsichtigte Folge intergouvernementalen Handelns ergeben könnte, ähnlich wie die Nationalstaaten in den Ersten Weltkrieg hineingeschlittert sind, obwohl ihn niemand wollte. In diesem Essay werde ich zunächst in Teil I die tieferliegenden, in der europäischen Regierungsform begründeten Ursachen der gegenwärtigen Eurokrise analysieren und dann in Teil II Vorschläge für eine demokratische Wirtschaftsregierung skizzieren.



Die dubiosen Praktiken der Karamanlis-Regierung und die hohe Verschuldung der Hellenischen Republik infolge der Finanzkrise und weltweiten Rezession waren Anlass und Auslöser der Eurokrise, da sie die Tragfähigkeit der Haushaltsdefizite in Frage stellten. Aber erst das verantwortungslose Krisenmanagement der deutschen Bundesregierung hat die lokale Krise Griechenlands zum europäischen Flächenbrand werden lassen. Widersprüchliche Aussagen führender Politiker, Doppelzüngigkeit gegenüber Europa und nationalistischer Chauvinismus haben die Finanzmärkte verunsichert und dadurch risikovermeidende Portfolioumschichtungen hervorgerufen. Spekulanten und Zocker sind dann auf diesen Zug aufgesprungen und haben die Entwicklung verschärft.

Aber letztendlich leidet Europa weniger an seinen Finanzmärkten als an seiner intergouvernementalen Regierungsform, die das Gesamtinteresse der Bürger immer dem Partikularinteresse der Regierungen unterordnet. Die öffentlichen Güter und Interessen, die alle europäischen Bürger gemeinsamen miteinander teilen, werden auf diese Weise systematisch beschädigt. Kein Wunder, dass der Euro-Pessimismus zunimmt, und populistische Parteien Wahlen gewinnen. Reformen, die die Finanzmärkte unter strengere Aufsicht stellen, mögen die akute Krise abmildern, aber sie packen das Übel nicht an der Wurzel an.

Eine bessere Antwort wäre es, die Verwaltung von europäischen gemeinsamen Gütern einer europäischen Regierung zu unterstellen, die die Interessen aller betroffenen Bürger repräsentiert und ihnen gemeinsam das Recht gibt, darüber zu entscheiden, wie sie diese gemeinsamen Güter regieren wollen. Kurz, Europa braucht eine demokratisch legitimierte Wirtschaftsregierung.

collective action

Ökonomen und Politikwissenschaftler bezeichnen es als collective action problem, wenn öffentliche Güter, die einer größeren Gruppe von Teilnehmern zugutekommen, kooperatives Verhalten erfordern, um effizient verwaltet zu werden, aber individuelle Eigeninteressen die Kooperation blockieren (siehe Mancur Olson, 1965, The Logic of Collective Action, Harvard University Press). Dies ist das Grundproblem der Europäischen Union. Die europäische Integration hat seit Jahrzehnten eine hohe Anzahl von öffentlichen Gütern geschaffen, die allen europäischen Bürgern zugutekommen. Insbesondere in der Währungsunion hat die Anzahl gemeinsamer Güter enorm zugenommen, man denke nur an Zinsen, Inflation und Wechselkurse. Der Euroraum ist in der Tat zur Schicksalsgemeinschaft seiner Bürger geworden.

Im gegenwärtigen System der europäischen Governance werden diese gemeinsamen Güter im Wesentlichen durch die Mitgliedstaaten verwaltet. Aber dieses System funktioniert nur bedingt. In einigen Politikfeldern erzielt freiwillige Politikkoordination gute Erfolge, in anderen Bereichen scheitert sie jämmerlich. Freiwillige Kooperation funktioniert nur für sogenannte inklusive öffentliche Güter, wenn jede Regierung offensichtliche Vorteile aus dem kooperativen Verhalten zieht. So haben die nationalen Regierungen in der ersten Phase der europäischen Integration aktiv dazu beigetragen, das europäische Gemeinwohl zu verbessern, da es auch ihrem Eigeninteresse diente.

Beispielsweise hat der Binnenmarkt die Wirtschaftskraft jedes einzelnen Mitgliedsstaates gestärkt. Wenn es in einigen Sektoren Verlierer gab, konnten sie durch die nationalen Sozialsysteme kompensiert werden. Die Mitgliedsstaaten waren deshalb freiwillig bereit, die notwendigen Binnenmarktreformen durchzuführen. Selbst die europhobe Margaret Thatcher hat mitgespielt.

Aber diese inklusive Logik hat ihre integrative Kraft weitgehend verloren. Es gibt eine wachsende Gruppe von öffentlichen Gütern, bei denen einige Regierungen ihre Interessen auf Kosten anderer durchzusetzen suchen, oder sogar das Gegenteil dessen tun, was im Gemeininteresse liegt. Solche Politikfelder bezeichnet man als exklusive öffentliche Güter. Insbesondere die makroökonomische Politikkoordinierung in der Währungsunion ist ein Paradebeispiel für solche Güter. Sie heißen „exklusiv“, da es notwendig ist, unkooperatives Verhalten zwischen Regierungen auszuschließen, um diese Güter wohlstandsmehrend für die Bürger zu verwalten. Die Frage ist: wie kann unkooperatives Verhalten ausgeschlossen werden?


Bundeskanzlerin Merkel hat sich in ihrer Regierungserklärung vor dem Deutschen Bundestag vom 17. März 2010 eindeutig für die reaktionärste aller Antworten entschieden. Im Hinblick auf Griechenland hat sie eine Vertragsänderung gefordert, die den Ausschluss eines Mitgliedslandes aus dem Euroraum möglich macht. Mit anderen Worten, statt unkooperatives Verhalten von Regierungen auszuschließen, sollen ganze Länder und ihre Bürger ausgeschlossen werden - frei nach der Devise: „mitgefangen, mitgehangen“. Dieser Vorschlag schadet nicht nur Griechen, sondern auch Deutschen und allen europäischen Bürgern, wie ich ausführlich bereits hier dargelegt habe. Er stellt das gesamte Europäische Integrationsprojekt in Frage. Statt Frieden, Solidarität und Völkerverständigung zu fördern, würde ein Ausschluss von Mitgliedsstaaten altem Nationalismus und Chauvinismus wieder Tür und Tor öffnen.

Nichtsdestoweniger ist die Steuerung von exklusiven öffentlichen Gütern eine echte und neue Herausforderung für Europa. Das Problem resultiert aus der intergouvernementalen Art, Europa zu regieren, da die Regierungen einzelner Mitgliedstaaten immer nur partielle Interessen einzelner Gruppen „ihrer“ Bürger bedienen können, wohingegen die effiziente Verwaltung von europäischen Gütern ein gemeinsames Interesse aller Bürger darstellt. Diese Partikular-interessen blockieren die Durchsetzung des Gemeininteresses und beschädigen dadurch das Wohl jedes einzelnen Bürgers.

Die Eurokrise ist ein Beispiel für collective actions problems bei exklusiven öffentlichen Gütern. Zuerst hat die griechische Regierung jahrelang eine unverantwortliche Finanzpolitik geführt und kriminellerweise Statistiken gefälscht, da sie glaubte, auf diese Weise Wahlen gewinnen zu können. Sie profitierte von niedrigen Zinsen, die durch die Haushaltsdisziplin der Nachbarstaaten bedingt waren. Aber diese Trittbrettfahrerei hatte verheerende Auswirkungen für den Euro, ein gemeinsames öffentliches Gut aller Bürger im Euroraum.

Zwischen Griechenland-Krise und NRW-Wahl

Als dann die neue Regierung Papandreou die Tatsachen offenlegte und eine neue Politik einschlagen wollte, brauchte sie die Unterstützung anderer Mitgliedstaaten. Solidarisches Verhalten hätte allen Mitgliedern des Euroraums genützt, da es den Euro stabilisiert hätte. Aber die deutsche Bunderegierung hat sich dem im Hinblick auf die Landtagswahlen in Nordrhein-Westfalen am 9. Mai verweigert, da sie glaubte, das Interesse der deutschen Steuerzahler über das der europäischen Bürgern stellen zu können. Dabei hat Schwarz-Gelb ignoriert, dass die deutschen Steuerzahler auch europäische Bürger sind und nun die Folgen dieses Handelns schmerzlich erleiden müssen.

Die Finanzmärkte haben auf diese Inkonsistenzen mit einer Nervosität reagiert, die zunehmend das gemeinsame europäische Einigungswerk in Frage stellt. Die Politik der Bundesregierung hat somit allen Europäern Schaden zugeführt, einschließlich der Europäer, die in Deutschland Steuern zahlen. Die Einzelinteressen der Regierungen in Deutschland und Griechenland haben sich somit als ein Hindernis zur Erreichung eines optimalen Gesamtinteresses erwiesen. Sollte man deshalb mit Frau Merkel schlussfolgern, dass auch Deutschland aus dem Euro ausgeschlossen werden muss?


Unkooperatives Verhalten bei exklusiven öffentlichen Gütern zu verhindern, erfordert eine einheitliche politische Autorität, die legitimiert ist, Entscheidungen im Gesamtinteresse zu treffen. Nur so lassen sich die Blockaden von Partikularinteressen überwinden. Im Bereich der Geldpolitik ist dies sehr erfolgreich durch die Gründung der Europäischen Zentralbank gelungen. Für die anderen ökonomischen Interessen fehlt hier jedoch ein entsprechendes Pendant.

Die französische Regierung hat deswegen immer wieder vorgeschlagen, eine europäische Wirtschaftsregierung einzusetzen. Leider hat sie diesen Vorschlag niemals konkretisiert, und es ist bis heute unklar, wie eine solche Regierung aussehen sollte. Insbesondere in Deutschland hat man vermutet, dass Frankreich selbst diese Regierung sein wollte. In Anbetracht der Dringlichkeit etwas gegen den Vertrauensverlust des Euros zu unternehmen, ist Bundeskanzlerin Merkel vergangene Woche auf den französischen Zug gesprungen und hat sich bereit erklärt, den französischen Vorschlag zu übernehmen. Merkel und Sarkozy wollen nun Europa auf den Stand eines vor-demokratischen ancien régime zurückdrehen.


Frei nach Louis XIV (L‘Etat, c’est moi!) hat Frau Merkel erklärt: „Die Wirtschaftsregierung sind wir“ – nämlich der Europäische Rat von 27 Mitgliedstaaten. Auf Grund der collective action-Probleme ist dies die beste Garantie dafür, dass die Euro-Zone niemals effizient verwaltet werden wird. Wohlstandsmehrende Politik aus einem Guss, insbesondere für die exklusiven Gemeinschaftsgüter, die mit dem Euro entstanden sind, ist mit freiwilliger Kooperation von 27 Staaten so gut wie unmöglich. Jeder weiß das, niemand sagt es.

Die Europäische Kommission hat eine andere Antwort parat. Sie will europäische Wirtschaftspolitik stärker zentralisieren. Insbesondere ein „europäisches Semester“ soll es Mitgliedsstaaten ermöglichen, ihre Wirtschaftspolitik besser miteinander abzustimmen. Außerdem fordert die EU-Kommission stärkere Sanktionen bereits im Vorfeld von möglichen Fehlentwicklungen. Diese Forderungen sind aus technokratischer Sicht zu rechtfertigen, obwohl man sich fragen sollte, warum frühere technokratische Projekte, wie zum Beispiel die Lissabon-Strategie, gescheitert sind.

Schlimmer ist jedoch, dass der Kommissionsvorschlag mit europäischen Vorstellungen von Demokratie und politischer Legitimation nicht vereinbar ist. Seit der amerikanischen Revolution gehört es zu den Grundnormen moderner Politik, dass Wirtschaftpolitik ohne demokratische Legitimation unmöglich ist („no taxation without representation“). Die europäische Art der Koordinierung von Wirtschaftpolitik durch intergouvernementale Zusammenarbeit verletzt genau diesen Grundsatz.


Zwar ist es richtig, dass die Regierungen der Mitgliedstaaten demokratisch gewählt sind, aber ihr Mandat ist immer partiell auf nationale öffentliche Güter orientiert. Politische Entscheidungen einschließlich ihrer steuerlichen Konsequenzen werden nicht von den Bürgern als Ganzes entschieden, sondern werden von Behörden und Beamten nationaler Regierungen ausgehandelt und von den politisch gewählten Vertretern abgenickt. Einzelne Entscheidungen werden zudem blockiert, wenn sie dem engen Interesse einer Regierung widersprechen.

Nationale Parlamente, die theoretisch die Repräsentanten der Bürger sind, können nicht zu einer demokratischen Legitimationsbildung im europäischen Kontext beitragen, da erstens ihre eigene Legitimation immer nur auf nationalen Wahlen basiert , und zweitens nationale Wahlen von nationalen Interessen und nicht vom europäischen Gesamtinteresse dominiert werden. Solange die (macht-)politisch relevanten Wahlen national bleiben, ist es auch unmöglich, dass Wahlen zum Europaparlament eine europaweite Öffentlichkeit herstellen.

Dies wird sich erst ändern, wenn die Bürger Europas gemeinsam über alternative Regierungsprogramme abstimmen können. Hinzu kommt, dass die intergouvernementale Regierungsform nationalstaatliche Demokratie aushöhlt. Wenn Regierungen einen Kompromiss mit ihren Partnern im europäischen Kontext gefunden haben, müssen die nationalen Parlamente dieser Gesetzgebung zustimmen und haben keine Möglichkeit, solche Gipfelbeschlüsse zu verändern. Denn anderenfalls verlöre eine Regierung ihre Legitimation als Verhandlungspartner im Europäischen Rat.
Dieses System schafft systematisch ein demokratisches Defizit. Die Bürger fühlen sich nicht länger in und durch Europa repräsentiert. Intergouvernementalismus fördert somit Euro-Skeptizismus und politische Frustration. Diese Art, Europa zu regieren, ist die beste Garantie dafür, das europäische Einigungsprojekt zu ruinieren.


Die Antwort auf diese Probleme kann also nicht stärkere intergouvernementale Koordinierung sein, da dies an den Eigeninteressen einzelner Regierungen scheitern muss. Auch schärfere Sanktionen sind keine Lösung, da sie keine demokratische Legitimation durch die Bürger haben. Mehr Europa ohne ein Mehr an Demokratie steht auf verfassungsrechtlich wackeligen Füßen. Diese von der Kommission und Europäischem Rat eingeschlagene Strategie wird letztlich am wachsenden demokratischen Defizit scheitern. Hingegen wäre die richtige Antwort eine echte europäische Wirtschaftsregierung, die sich auf die volle Legitimation aller europäischen Bürger stützen könnte. Europa hat den Punkt seiner Entwicklung erreicht, an dem Demokratie zu einer notwendigen Bedingung seiner Funktionsfähigkeit geworden ist.

Eine demokratische Wirtschaftsregierung erfordert keine neue Vertragsordnung oder gar eine europäische Verfassung, sondern ist bereits im Kontext des Lissabon-Vertrags möglich. Dieser Vertrag hat einen demokratischen Gesetzgebungsprozess eingeführt, in dem Gesetze (insbesondere Direktiven) in Zusammenarbeit von Europäischer Kommission, Rat und Europäischem Parlament erstellt werden. Dies bedeutet, dass die „ordentliche Gesetzgebung“ nach § 289 und 294 sich auf die volle Legitimation einer Bürgervertretung durch das Europäische Parlament stützen kann, während zugleich die Exekutivinteressen der einzelnen Regierungen in den Mitgliedstaaten in den Entscheidungsprozess einbezogen werden. Dieses Gesetzgebungsverfahren verbindet somit die Möglichkeit effizienterer Regierung mit demokratischer Legitimität.



Das Instrument der ordentlichen Gesetzgebung ist für die weitere Entwicklung einer Wirtschaftsregierung zu nützen. Es steht im Gegensatz zu dem autoritären Reformprogramm der Barroso-Kommission, die ausschließlich in intergouvernementaler Zusammenarbeit mit dem Europäischen Rat den Mitgliedsregierungen Politikvorgaben setzen will. Diese Form der Wirtschaftsregierung wird an den collective action-Problemen scheitern und die demokratische Legitimation der EU weiter untergraben.

Im Europäischen Rat setzen sich fast immer die stärksten, wenn nicht das stärkste Mitgliedsland allein, durch, was de facto zu einem Diktat einzelner Staaten über andere führt. Das jüngste Beispiel dieser Entwicklung ist die einseitige Konzentration auf Haushaltskonsolidierung in allen Mitgliedsstaaten. Diese Forderung, die mehr der ordo-liberalen Ideologie der gegenwärtigen konservativen Bundesregierung in Deutschland geschuldet ist als ökonomischen Notwendigkeiten, müssen sich nun alle anderen Mitgliedsstaaten unterwerfen, da eine Stabilisierung der Finanzmärkte ohne Deutschland nicht möglich ist.


Dabei wird gar nicht diskutiert, ob und in welchem Grad in Anbetracht der noch immer nachwirkenden Finanz- und Wirtschaftskrise eine langsamere Haushaltskonsolidierung notwendig sein könnte, um die Wachstumsdynamik zu stärken. Ausgeglichene Staatshaushalte sind nicht immer und unter allen Umständen optimal, obwohl eine progressive und linke Wirtschaftspolitik aus Gründen der sozialen Gerechtigkeit mittelfristig ausgeglichene öffentliche Haushalte anstreben sollte. Denn wenn die Linke den Akzent auf den Konsum öffentlicher Güter setzt, muss sie auch bereit sein, dafür mit höheren Steuern zu bezahlen. Die skandinavischen Länder haben bewiesen, dass dies nicht mit wirtschaftlichen Nachteilen verbunden ist, sondern im Gegenteil, Wachstum und Beschäftigung fördern kann.

Außerdem ist eine dauerhafte Finanzierung öffentlicher Ausgaben durch Kredite sozial unvertretbar, da die breite Masse der Bevölkerung die Steuern zahlt, welche an die Vermögensbesitzer transferiert werden, die genug Ersparnisse hatten, um Staatsanleihen zu kaufen. Aus dieser Sicht ist es nicht erstaunlich, dass linke Regierungen in Europa, wie auch in den USA, in den letzten Jahrzehnten häufig mit Haushaltsdisziplin erfolgreicher waren als ihre konservativen Konkurrenten.

Nichtsdestoweniger müssen in einer schweren Wirtschaftskrise die Impulse der öffentlichen Nachfrage für das Wirtschaftswachstum berücksichtigt werden. Dabei ist zwischen der Neuverschuldung (Defiziten) und dem akkumulierten Schuldenberg zu unterscheiden. Die öffentliche Staatsverschuldung in Europa ist eine Frage des wirtschaftlichen Wachstums. Während die Neuverschuldung eine Frage der Konjunktur und der kurzfristigen Wirtschaftspolitik ist, hängt die Entwicklung der langfristigen Schuldenquote, also des Verhältnisses von Schulden zum Bruttosozialprodukt, davon ab, wie sich Zinsen und wirtschaftliches Wachstum entwickeln.

Solange die Wachstumsrate höher ist als die Zinsen und das Primärdefizit positiv bleibt, wird der Schuldenberg automatisch fallen. In fast allen europäischen Ländern ist die Schuldenquote in der ersten Dekade gefallen, aber in der Krise wieder gestiegen, weil das Volkseinkommen geschrumpft ist. Aus diesem Grund muss eine Wirtschaftspolitik, die die dauerhafte Tragfähigkeit der öffentlichen Verschuldung gewährleisten will, sich zuallererst darauf konzentrieren, Wirtschaftswachstum wieder in Gang zu setzen. Selbstverständlich muss dieses Wachstum umweltverträglich gestaltet werden und auf „grüner“ Technologie basieren.

Damit wieder Arbeitsplätze geschaffen werden, muss die private Wirtschaft wieder stärker investieren und zu diesem Zweck Kredite aufnehmen. Die Haushalte liefern in der Regel die Ersparnisse, aus denen die Investitionen finanziert werden. Allerdings ist es in der gegenwärtigen Krisenlage genau umgekehrt. Die Unternehmen zahlen ihre Schulden zurück, um ihre Bilanzen zu bereinigen, und die Haushalte verschulden sich, da ihre Einkommen in der Krise gefallen sind.

In dieser Situation sollte der Staat mit zusätzlicher Neuverschuldung dafür sorgen, dass ausreichend Gesamtnachfrage gewährleistet ist. Es ist somit nicht im europäischen Interesse, dass die konservative deutsche Sparmentalität dem Rest Europas aufoktroyiert wird. Vielmehr wäre es notwendig, eine gesamteuropäische Debatte über die richtigen Ziele und Maßnahmen einer Wirtschaftspolitik für den Euroraum in Gang zu setzen. Dies kann nicht geschehen, solange nationale Debatten einseitig nach Europa exportiert werden.


Statt ein „europäisches Semester“ für europäische Mitgliedsstaaten einzuführen, in dem die Ministerialbürokratien der Mitgliedstaaten folgenlose Papiere auf kleinstem gemeinsamen Nenner fabrizieren, sollte die EU-Kommission sich darauf konzentrieren, europäische Wirtschaftspolitik aus einem Guss zu konzipieren und sie in einen europäischen Gesetzgebungsprozess einzuführen, der für alle Bürger und Staaten verbindlich ist. Die Kommission würde dadurch Schritt für Schritt in die Rolle einer Wirtschaftsregierung wachsen, und das ordentliche Gesetzgebungsverfahren bekäme die Grundlage einer demokratischen Kontrolle. Die Anwendungsbereiche sind vielfältig. Aus Platzgründen kann ich mich hier lediglich auf das Beispiel der Haushaltspolitik beschränken.

Man könnte beispielsweise die sogenannten Grundzüge der Wirtschaftspolitik (§136 des Lissabon- Vertrags) zum Hauptinstrument der Wirtschaftsregierung umfunktionieren und mit dem Stabilitäts- und Wachstumspakt verbinden. Heute ist dieses von Jacques Delors in den Maastricht-Vertrag eingebrachte Koordinationsinstrument nahezu bedeutungslos, weil ihm die rechtliche Verbindlichkeit fehlt. In der Zukunft könnten die Grundzüge nach Durchlaufen des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens alle Mitgliedstaaten demokratisch verpflichten, dem europäischen Gesamtinteresse zu dienen.

Die zu einem makroökonomischen Rahmengesetz aufgewerteten Grundzüge könnten ein aggregiertes Gesamtdefizit für die gesamte Euro-Zone definieren, welches das Wirtschaftswachstum unterstützt, solange es an privater Nachfrage im Euroraum fehlt, und zugleich Kriterien definieren, wann das aggregierte Defizit ausgeglichen werden soll. Dieses Euro-weit bindende Gesetz würde durch den ordentlichen Gesetzgebungsprozess seine Legitimation erhalten. Auf diese Art und Weise würde die europäische Wirtschaftspolitik demokratisiert und aus den Klauen nationaler Sonderinteressen befreit.


Zugleich ist es notwendig, dafür zu sorgen, dass dieses europäische Gesetz auch korrekt angewandt wird. Alessandra Casella hat dafür einen interessanten Mechanismus vorgeschlagen: europäische handelbare Verschuldungszertifikate. (siehe Alessandra Casella, 2001. “Trade-able Deficit Permits” in: Brumila, A., Buti, M and Franco, D. 2001. The Stability and Growth Pact, The Architecture of Fiscal Policy in EMU. Palgrave, London.) Jeder Mitgliedsstaat erhält Verschuldungszertifikate, die ihm ein gewisses Verschuldungsvolumen erlauben, ähnlich wie Emissionszertifikate im Umweltschutz die CO2-Emissionen für einzelne Firmen regeln.

Das Gesamtvolumen der Euro-Verschuldung würde in Anbetracht der jeweiligen Konjunkturlage durch das makroökonomische Rahmengesetzt festgelegt; anschließend werden den Mitgliedstaaten spezifische Länderquoten zugeordnet, die das jeweilige Ländergewicht im Euro-Bruttosozialprodukt widerspiegeln. Eventuell könnten diese Quoten auch enger oder weiter gefasst werden, wenn ein Land das Schuldenziel von 60% über- oder unterschreitet. Da das Rahmengesetz den europäischen Gesetzgebungsprozess durchlaufen müsste, wäre damit eine demokratische Kontrolle der haushaltspolitischen Gesamtstrategie gegeben, während zugleich nationale Regierungen größtmögliche Spielräume für nationale Haushaltspolitik behalten. Das Europäische Parlament würde politische Wählerpräferenzen über eine rechte oder linke Wirtschaftspolitik repräsentieren, wohingegen der Europäische Rat die legitimen Interessen der Regierungen in den Gesetzgebungsprozess einbringen müsste. Europäische Haushaltspolitik wäre dadurch demokratischer legitimiert.

Mitgliedsstaaten, die keinen Bedarf für die ihnen zugeteilte Neuverschuldung haben, können ihre Zertifikate an andere Mitgliedstaaten verkaufen, wobei der Preis die Knappheit der Zertifikate widerspiegelt und die politischen Kosten transparent macht. Zugleich können die Verschuldungszertifikate sicherstellen, dass die Schuldengrenzen auch wirklich eingehalten werden. Anstatt, wie es heute gängige Praxis ist, nationale Regierungen durch ihre Kollegen kontrollieren zu lassen, könnte eine gesetzliche Regelung es Banken verbieten, Kredit an Regierungen zu geben, die keine Verschuldungszertifikate präsentieren können. Ein System handelbarer Verschuldungszertifikate ist somit ein eleganter Weg, effiziente Wirtschaftspolitik mit demokratischer Legitimität zu verknüpfen.


Eine weitere Gefahr für den Euroraum resultiert aus der Entwicklung von makroökonomischen Ungleichgewichten, die sich im Laufe der letzten 10 Jahre akkumuliert haben. Im Gegensatz zur Haushaltspolitik kann dieses Problem nicht durch die Gesetzgebung, wohl aber durch mehr Transparenz überwunden werden.

Die Europäische Kommission und etliche andere Beobachter haben die Wettbewerbsprobleme innerhalb der Euro-Zone auf Leistungsungleichbilanzgewichte zwischen dem Süden und Norden Europas reduziert. Leistungsbilanzdefizite sind aber nicht in allen Fällen negativ. Wenn ein Land rasches Wachstum und nachholende Entwicklung anstrebt, kann es durchaus sinnvoll sein, Leistungsbilanzdefizite in Kauf zu nehmen, um Investitionsgüter für den Wachstumsprozess zu importieren.


Gefährlich wären Leistungsbilanzdefizite jedoch, wenn mangelnde Wettbewerbsfähigkeit und hohe Lohnstückkosten das Wirtschaftswachstum und Exporte dämpfen und zugleich zu hohen Importen führen würden. Dies ist in der Tat das Hauptproblem, mit dem sich die südeuropäischen Mitglieder des Euroraums konfrontiert sehen. Nationale Lohnverhandlungen berücksichtigen fast ausschließlich nationale Faktoren, ohne sich um die Konsequenzen ihres Verhaltens für die Wettbewerbsfähigkeit im Euroraum zu kümmern.

Im Süden Europas hat dies zu überdurchschnittlichen Lohnstückkostenanstiegen geführt, während im Norden, und insbesondere in Deutschland, die Lohnstückkosten seit den späten Neunziger Jahren systematisch unter den Euro-Durchschnitt gedrückt wurden. Deutschland ist heute zum kostengünstigen Standort innerhalb der Euro Zone geworden, wie ich in diesem Text ausgeführt habe.


Die Deutschen sind stolz auf ihre Exporterfolge, die sich besonders in einem hohen Exportüberschuss niederschlagen. Nun ist nichts dagegen einzuwenden, dass die deutsche Industrie exportfähig ist. Es ist aber ein Problem für alle Europäer, ob mit oder ohne deutschen Pass, dass in Deutschland nicht ausreichend importiert und konsumiert wird. Jahrelange Lohnzurückhaltung und öffentliches Sparen haben dazu geführt, dass Deutschland zwei Drittel seines Exportüberschusses heute im Euro-Raum erzielt.

Exportüberschüsse sind aber nichts anderes als Kredite an den Rest Europas. Anders gesagt: die Deutschen sparen sich das Brot vom Mund ab und verleihen ihre Ersparnisse an ihre Nachbarn, die damit dann wieder ihre Produkte kaufen. Die deutsche Politik sollte sich die Frage stellen, ob es im Interesse der Deutschen und Europas liegen kann, dass Deutschland zum größten Kreditgeber der Europäischen Union geworden ist, statt durch eigenen Konsum seinen Lebensstandard zu erhöhen.


Nichtsdestoweniger liegt das wesentliche Problem der makroökonomischen Ungleichgewichte in den seit Beginn der Europäischen Währungsunion auseinanderdriftenden Lohnstückkosten. Lohnstückkosten ergeben sich aus dem Verhältnis vom Nominallohn zur Produktivität. Wenn die Löhne hoch sind und die Produktivität niedrig ist, bremsen Lohnstückkosten die Wettbewerbsfähigkeit. Insbesondere Portugal, Spanien und Griechenland gehören heute zu den teuersten Standorten in Europa, während Deutschland, Österreich, Finnland am billigsten sind.

Für den gesamten Euroraum kompensieren sich diese beiden Tendenzen jedoch, so dass die Lohnstückkostenanstiege für die Euro-Zone als Ganzes ein halbes Prozent unter dem Inflationsziel der EZB geblieben sind und somit zur Preisstabilität im Euroraum beitragen. Dies macht es der europäischen Geldpolitik unmöglich, auf die unterschiedlichen Kostensteigerungen zu reagieren. Denn wenn die durchschnittlichen Lohnstückkosten über das Inflationsziel steigen würden, wäre dies ein Anlass, die Zinsen zu erhöhen und im umgekehrten Fall zu senken.

Die Goldene Lohnregel

Da sich Nord und Süd jedoch kompensieren, bleibt die Geldpolitik neutral, während der Norden und der Süden auseinanderdriften. Um solche Entwicklungen zu vermeiden, wurde unter deutscher Rats-Präsidentschaft 1999 der sogenannte Makroökonomische Dialog eingeführt, ein weitgehend vertrauliches Gespräch zwischen Sozialpartnern, Finanzministern und der Europäischen Zentralbank. Dieser Dialog hat eine „goldene Lohnregel“ formuliert, die dazu beitragen soll, dass die Gesamtentwicklung der Euro-Zone mit den Zielen der europäischen Geldpolitik vereinbar bleibt, und dass einzelne Mitgliedsstaaten nicht systematisch Wettbewerbsvor- oder Nachteile akkumulieren.

Diese Regel sagt: Nominallöhne sollten nicht mehr steigen, aber auch nicht weniger, als das Wachstum der Arbeitsproduktivität plus dem 2 Prozent Inflationsziel der EZB. Leider ist diese Regel nicht hinreichend respektiert worden. Ein Überwinden der Ungleichgewichte zwischen Nord und Süd erfordert höheres Produktionswachstum, insbesondere in Italien, Spanien und Portugal.

Eine Reform des Makroökonomischen Dialogs ist notwendig. Die Diskussionen des Dialogs bleiben der Öffentlichkeit verborgen und nationale Lohnverhandlungen ignorieren die externen Effekte nationaler Abschlüsse auf die Eurozone. Da der makroökonomische Dialog hinter verschlossenen Türen stattfindet, wäre zu überlegen, ob eine höhere Transparenz der Lohnentwicklung und der wirtschaftlichen Entwicklung in Europa dadurch hergestellt werden könnte, dass der makroökonomische Dialog von den Finanzministern (Ecofin Rat) zum Europäischen Parlament verschoben wird. Dort könnte er im Rahmen der Diskussionen des Wirtschafts- und Finanzausschusses und den regelmäßigen Anhörungen der EZB-Präsidenten eine angemessene Rolle finden.


Eine weitere wichtige Aufgabe für die Europäische Wirtschaftsregierung ist eine einheitliche Repräsentation und Entscheidungshoheit für die außenwirtschaftlichen Beziehungen der EU und des Euroraums. Dies gilt insbesondere für die Wechselkurspolitik gegenüber dem US-Dollar oder asiatischen Währungen. Im gegenwärtigen Kontext ist Europa unfähig, eine kohärente Außenwirtschaftsstrategie zu entwickeln.

Der Euro ist durch die Griechenland-Krise geschwächt und wird es auch auf absehbare Zeit bleiben. Denn angesichts der europäischen Sparbemühungen durch Regierungen, Haushalte und Unternehmen muss der Gleichgewichtswechselkurs niedriger liegen als in den letzten Jahren – wahrscheinlich nahe bei der Parität 1€=1$. Ein schwacher Euro bedeutet aber, dass Europa mittelfristig Exportüberschusse erzielen wird. Dadurch wird das Management der globalen Weltwirtschaft immens erschwert.

Die USA haben jahrelang auf Pump gelebt, und dies war eine der Ursachen der Finanzkrise. Heute müssen sie dringend ihre Handelsbilanz ausgleichen. China hat auf der anderen Seite das US-amerikanische Defizit durch seine Exportüberschüsse finanziert (ähnlich wie Deutschland die Südländer im Euroraum). Diese Exportstrategie ist der Motor seiner aufholenden Entwicklung, und es wäre ein fundamentaler Fehler, das chinesische Wachstum durch eine übermäßige Aufwertung des Renminbi abzuwürgen. Aber wenn Europa nun selbst zur Überschussökonomie wird, dann stellt sich die Frage, wer eigentlich die Weltproduktion absorbieren soll.

Darauf gibt es bisher keine Antwort. Die Folge wird eine neue weltweite Rezession und Wachstumsstagnation sein. Diese Situation ist auf Dauer unhaltbar und wird zweifelsohne zu einer neuen Krise führen, gegen die Europa in keiner Weise gewappnet ist. Ohne Wirtschaftregierung fehlen dem Euroraum die Instrumente, auf diese Herausforderung zu reagieren. Europa wird dann auch in der G20 keine konstruktive Rolle spielen können. Schon heute blockiert Europas aufgeblasene Bürokratie sinnvolle Entscheidungen. Eine einheitliche Außenvertretung durch eine demokratische Wirtschaftsregierung könnte Europa endlich zu einem ernstzunehmenden Partner in der Welt werden lassen.


Europa steht am Scheideweg. Entweder es entscheidet sich für einen weiteren wichtigen Schritt zu mehr Integration und Demokratie, oder es wird scheitern. Die Einigung Europas ist ohne Übertreibung das größte Friedensprojekt der Menschheit. Sie hat die Versöhnung nach dem Zweiten Weltkrieg und ein halbes Jahrhundert Frieden auf dem Kontinent ermöglicht, eine historisch einzigartige Errungenschaft. Niemals zuvor gab es auf dem Kontinent eine so lange Friedenszeit.

Die europäische Einigung ist auch ein Vorbild für viele andere Nationen geworden, wie Konflikte zwischen Nationalstaaten zu lösen sind. Heute stellt sich allen Europäern eine neue und vielleicht noch größere Herausforderung, nämlich die Europäische Union in eine echte Demokratie zu transformieren.

Europa braucht ein politisches Rahmenwerk, welches auf Dauer tragfähig ist, und dies kann nur geschehen, wenn die wirtschaftliche Integration durch eine politische Union mit voller demokratischer Legitimation ergänzt wird. Europas Bürger sind die Eigentümer der gemeinschaftlichen europäischen Güter. Sie müssen das Recht haben, darüber debattieren und entscheiden zu dürfen, wie diese öffentlichen Güter verwaltet und regiert werden sollen.
Die nationalen Mitgliedsstaaten der europäischen Union sind dazu alleine nicht fähig. Die fortschrittliche Antwort auf Europas Probleme muss es sein, Europa eine demokratische Regierung zu geben, wie dies im Grundsatzprogramm der SPD auf dem Hamburger Parteitag niedergeschrieben worden ist. Der politische Kampf für Europa ist deswegen auch ein Kampf gegen Zynismus, Nationalismus, und Chauvinismus. Deutschland hat eine Schlüsselrolle, um Europa wieder voran zu bringen. Denn wenn Deutschland, wie in den letzten Monaten, zu einem unkooperativen Partner in Europa wird, zerbricht das Einigungswerk. Es ist an der Zeit, dass wir Deutschlands europapolitische Orientierung neu definieren.

Es lebe die europäische Republik!
 

Stefan Collignon ist seit 2007 Professor für Politische Ökonomie an der SantAnna School for Advanced Studies in Pisa. Zuvor beriet er 1999-2000 als Beauftragter für Europapolitik das Bundesministerium der Finanzen in Berlin und hatte seit 2001 einen Lehstuhl an der London School of Economics (LSE) inne. 2005-2007 war er Visiting Professor in Harvard. Sein Essay erschien zuerst beim , mit dem der Freitag gemeinsam die Mitte-Links-Debatte organisiert

06:00 09.08.2010
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