Klima- und Konsens-Killer

Konkurrenz belebt das Geschäft und sorgt für bessere Lösungen. So heißt´s im Volksmund. Gelegentlich treibt Konkurrenz aber auch in den Ruin. So zeigt´s die Realität. Wie nun steht´s um bessere Lösungen oder Ruin beim internationalen Klimaschutz - der größten Herausforderung der Menschheit, wie die Kanzlerin sagt? Die entscheidende Frage lautet, ob sich der von der UNO etablierte klimapolitische Regimetyp des strikten "cap" - der gedeckelten Treibhausgasemissionen - behauptet. Oder ob die USA genügend Verbündete finden und eine abgeschwächte Alternative durchsetzen.

Bislang besteht die UN-Klimapolitik aus zwei Grundelementen - der Klimarahmenkonvention von 1992 und der darauf fußenden Umsetzung, dem Kyoto-Protokoll von 1997. Letzteres trat als Vertrag erst 2005 in Kraft und läuft 2012 bereits wieder aus. Ende 2008, spätestens 2009 vor der Vertragsstaatenkonferenz in Kopenhagen, muss klar sein, ob es ein erweitertes und verschärftes "Kyoto II" (oder: "Kopenhagen I") gibt - oder ob etwas Anderes an dessen Stelle tritt.

An diesem Anderen arbeitet die US-Administration und legt gerade noch einmal nach, mit der Einladung der "major economies" nach Washington Ende September. Beim G 8-Treffen in Heiligendamm hatte George Bush scheinbar eingelenkt mit der Formel, eine Halbierung der Treibhausgasemissionen bis 2050 "in Betracht ziehen" zu wollen. Tatsächlich läuft seit längerem eine Gegeninitiative - in Gestalt der Asia-Pacific Partnership on Clean Development and Climate (kurz: APP). Derzeit ist noch offen, ob diese von den USA mit Australien, China, Indien, Japan und Südkorea vereinbarte Partnerschaft auf dem anstehenden APEC-Gipfel in Sydney als "APP plus" weitere Partner präsentiert. Außer Zweifel steht hingegen: Das klimapolitisch ohnehin gespannte Verhältnis zwischen der UNO und den USA dürfte weiter an Brisanz gewinnen, denn vor dem Hintergrund der faktischen Emissionsmengen könnte die APP zum wichtigsten Forum der internationalen Klimapolitik werden.

Wodurch ist jenes Verhältnis geprägt? Das Kyoto-Protokoll ist ein völkerrechtlich verbindlicher Vertrag über die Reduzierung von sechs das Klimasystem gefährdenden Treibhausgasen, allerdings nur für 35 ausgewählte Industriestaaten. Es ist primär ein ökonomischer Vertrag mit innovativen Mechanismen, in der bisherigen Fassung aber ein schwacher Vertrag. Dies aus vier Gründen: Die Ziele sind nicht ambitiös genug (nur um etwa fünf Prozent gesenkte Emissionen); es wurden zu wenige Emittenten einbezogen (die USA haben das Protokoll zwar mit ausgehandelt, aber nicht ratifiziert); effektive Sanktionen gegen Emissionssünder gibt es nicht; die eingerichteten Klimafonds sind völlig unzureichend. Von daher bedürfen alle diese Vertragselemente ab 2012 einer Nachjustierung: die Zielmarken müssen erhöht und differenziert werden (absolut reduzierte Emissionen, Emissionsrechte pro Kopf), die Akteure vermehrt (China, Indien, Südafrika), die Instrumente ergänzt (globaler Emissionshandel), die Sanktionsmöglichkeiten verschärft (Haftpflicht), die Anreize (Technologie- und Finanztransfers) verstärkt werden. Hierüber ist man sich in Europa wie auch den meisten anderen Kyoto-Staaten im Grunde einig - spätestens seit der 4. Sachstandsbericht des Weltklimarates (IPCC) vom Frühjahr keine Zweifel mehr an der Dramatik des Klimawandels ließ.

Doch sind die USA wie auch andere Staaten über verschärfte Kriterien wenig erfreut. Sie stören sich nicht nur an den Vereinten Nationen als dem globalen Klimawart - auch jede multilaterale, zielfixierende Klimapolitik stößt auf Skepsis. Selbst der Errichtung eines globalen Marktes für Kohlenstoff - zentrale Idee des Stern-Reports von 2006 - steht man kritisch gegenüber. Ein Automatismus von Emissionshandel und Finanztransfer zugunsten der Entwicklungsländer wird abgelehnt. Sanktionen gegen Fehlverhalten gelten als Eingriff in die staatliche Autonomie. Gemeinsame, aber differenzierte Verantwortlichkeiten - zentraler Passus der Klimakonvention - werden nicht akzeptiert.

Die APP ist insofern - trotz ihres anspruchsvollen Namens (Clean Development and Climate) - eine Technologiepartnerschaft ohne Verpflichtung auf konkrete Ziele zum Klimaschutz. Sie kommt freilich in feinster Verpackung daher; es schwirrt nur so von magischen Begriffen: Transformational Technology, Low-Carbon Energy, Sequestration, Future Gen Coal - und auch das: Global Nuclear Energy Partnership. Dem kodifizierten Selbstverständnis nach soll die APP den Grundsätzen der UN-Klimakonvention entsprechen, das Kyoto-Protokoll ergänzen, nicht aber ersetzen. Die Kardinalfrage aber bleibt, ob die APP dieser offiziellen Bekundung wirklich folgt - oder das Modell Kyoto nicht doch über Bord wirft.

Indiz hierfür ist das Timing: Die APP wurde unmittelbar nach Inkrafttreten des Kyoto-Protokolls verkündet, ihre Treffen fanden immer kurz vor den Treffen der Klimakonvention statt. So auch in diesem Jahr, wenn die APEC in Sydney (September) vor der UN-Klimakonferenz auf Bali (Dezember) tagt. Die Terminierung entspricht offenbar der Absicht, die Vertragsstaatenkonferenz des Kyoto-Protokolls beeinflussen zu wollen.

Genau hier aber könnte der Lackmus-Test ansetzen: Wenn es den USA wirklich nur um eine Ergänzung des Kyoto-Protokolls geht - im Sinne eines großen Technologie-Pushs - sollte man sie zur Ratifizierung des Protokolls zwingen, mit einem Angebot, das voll auf der Linie des bisher etablierten Klimaregimes liegt: Die Klimarahmenkonvention lässt grundsätzlich mehrere Umsetzungsprotokolle zu. Neben dem primär ökonomisch konzipierten Kyoto-Protokoll könnte es auch ein primär technologisch konzipiertes Umsetzungsprotokoll geben - das Houston-Protokoll.

Eine formale Eingliederung der APP in die UN-Klimapolitik ist also keineswegs ausgeschlossen. Eine kluge (EU-)Klimadiplomatie sollte diesen Stellungswechsel mit Hilfe von Gouverneur Schwarzenegger und anderen für die Zeit nach Bush vorbereiten. Mit einer solchen Doppelstrategie ließe sich nicht nur für ein starkes Kyoto II sorgen, sondern auch dem Klima nützen - vorausgesetzt, es kommt eine Technologiekooperation zustande, bei der erneuerbare Energien im Fokus sind.

Bliebe die delikate Frage, ob auch China und Indien - kommende Weltmächte und Großverschmutzer - einem solchen Kyoto II beitreten. Chinesen und Inder ziehen schon jetzt einen großen Nutzen aus dem Kyoto-Protokoll; unzählige Projekte sind bei ihnen auf den Weg gebracht - von erneuerbaren Energien bis zu Projekten ökologisch verträglicher Mobilität. Dieser Nutzen wäre zu steigern, würden beide Staaten am globalen Emissionshandel teilnehmen und dessen Praxis nach dem Prinzip der internationalen Gerechtigkeit (gleiche Emissionsrechte pro Kopf) mit aushandeln.