Einführung
Das Eherne Gesetz des Liberalismus und die Ära der totalen Bürokratisierung
Über Bürokratie spricht heute kaum noch jemand. Doch Mitte des vergangenen Jahrhunderts und vor allem Ende der Sechziger- und Anfang der Siebzigerjahre war dieser Begriff allgegenwärtig. Umfangreiche soziologische Wälzer mit hochtrabenden Titeln erschienen wie beispielsweise A General Theory of Bureaucracy, The Politics of Bureaucracy oder auch The Bureaucratization of the World und populäre Schriften und Ratgeber wie Parkinsons Gesetz, Das Peter-Prinzip oder The Bureaucrats: How to Annoy Them. Kafkaeske Romane gab es und satirische Filme. Es herrschte eine Stimmung, als würden Marotten und Absurditäten des bürokratischen Lebens und der bürokratischen Verfahren das moderne Leben bestimmen und daher verdienen, eingehend diskutiert zu werden. Seit dem Ende der Siebzigerjahre hat das Interesse an dieser Thematik jedoch eigenartigerweise nachgelassen.
Unmittelbar nach dem Zweiten Weltkrieg besaß das Thema nur geringe Bedeutung; das Interesse nahm ab den Fünfzigerjahren kontinuierlich zu und klang, nachdem 1973 der Höhepunkt erreicht war, langsam, aber stetig wieder ab. Woran mag das liegen? Nun, ganz augenscheinlich haben wir uns an die Bürokratie gewöhnt. Bürokratie ist heute das Wasser, in dem wir schwimmen.
Wir denken nicht mehr über Bürokratie nach – dennoch beeinflusst und bestimmt sie jeden einzelnen Aspekt unseres Lebens. Fast scheint es so, als hätten wir uns als planetarische Zivilisation entschlossen, die Ohren mit den Händen zuzuhalten und zu summen, sobald dieses Thema zur Sprache kommt. Sofern wir überhaupt noch zu diskutieren bereit sind, verwenden wir populäre Begriffe der Sechziger- oder Siebzigerjahre. Die sozialen Bewegungen der Sechzigerjahre inspirierten im großen Ganzen die Linke und ihr Denken; man rebellierte gegen die bürokratische Mentalität oder, genauer gesagt, gegen die seelenzerstörerische Gleichförmigkeit der Wohlfahrtsstaaten der Nachkriegszeit. Konfrontiert mit grauen Funktionären der staatskapitalistischen wie der staatssozialistischen Systeme standen die Rebellen der Sechzigerjahre für den individuellen Ausdruck und die spontane Gemeinschaft und widersetzten sich jeder Form sozialer Kontrolle nach dem Motto: »Regeln und Regulierungen, wer braucht die eigentlich?«
Nach dem Zusammenbruch der Wohlfahrtsstaaten alter Prägung erscheint all dies höchst bizarr. Nachdem die politische Rechte, die auf »Marktlösungen« für alle sozialen Probleme beharrt, sich zielstrebig die Sprache des antibürokratischen Individualismus angeeignet hat, bescheidet sich die Linke mehrheitlich mit erbarmungswürdigen Rückzugsgefechten und versucht, so gut es geht die Reste des alten Wohlfahrtsstaats zu bewahren: Aber diese Linke hat sich mit den Versuchen abgefunden – und führt sie häufig sogar selbst an – den Staat »effizienter« zu machen, indem Dienstleistungen teilweise privatisiert und »Marktprinzipien«, »Marktanreize« oder marktbezogenen »Verantwortlichkeitsprozesse« in die Struktur des bürokratischen Apparates implantiert werden.
Das Ergebnis ist eine politische Katastrophe. Anders kann man es nicht nennen. Was als »gemäßigte« linke Lösung für soziale Probleme jeglicher Art präsentiert wird – radikale linke Lösungen sind fast überall von vornherein ausgeschlossen –, stellt eine alptraumhafte Verbindung der schlimmsten Elemente der Bürokratie mit den schlimmsten Elementen des Kapitalismus dar. Es ist, als habe jemand versucht, die am wenigsten anziehende politische Position zu formulieren. Wie stark das Beharrungsvermögen linker Ideale ist, belegt der Umstand, dass vielen eine Partei als wählbar erscheint, die Derartiges propagiert – nicht weil sie eine solche Politik angemessen finden, sondern weil dies die einzige Politik ist, die von Wählern links der Mitte als zulässig wahrgenommen wird.
Kann es daher verwundern, dass jedes Mal, wenn irgendwo eine soziale Krise ausbricht, die Rechte und nicht die Linke jener Akteur ist, der dem Volkszorn Ausdruck verleiht?
Zumindest verfügt die Rechte über eine Bürokratiekritik. Sehr gelungen ist diese Kritik keineswegs – aber es gibt sie wenigstens. Die Linke hat keine Bürokratiekritik (mehr). Können Linksorientierte aber nichts Negatives über die Bürokratie sagen, übernehmen sie zwangsläufig eine verwässerte rechte Kritik.
Die rechte Kritik lässt sich zügig abhandeln. Sie wurzelt im Liberalismus des 19. Jahrhunderts. Die Erzählung, die in Europa im Gefolge der Französischen Revolution in Kreisen der Mittelschicht entstand, ging dahin, dass die zivilisierte Welt eine allmähliche, ungleichmäßige, aber unvermeidliche Transformation erlebte. Sie führte weg von der Herrschaft von Kriegereliten mit ihren autoritären Regierungen, ihren priesterlichen Dogmen und ihrer durch Kasten bestimmten sozialen Schichtung und brachte eine neue Ordnung hervor, die auf Freiheit, Gleichheit und dem aufgeklärten wirtschaftlichen Eigeninteresse beruhte. Die neuen merkantilen Schichten des Mittelalters höhlen die überkommene feudale Ordnung wie Termiten aus, die von unten an den Fundamenten nagen – ja, wie Termiten, aber solche von der guten Sorte. Prunk und Glanz absolutistischer Herrscher, die nun gestürzt wurden, waren nach der liberalen Lesart der Geschichte das letzte Aufbäumen der alten Ordnung: Verschwände sie, würden die Staaten durch Märkte, die Religion durch die Wissenschaft und die festgefügten gesellschaftlichen Hierarchien durch freie Vereinbarungen zwischen Individuen abgelöst werden.
Das Aufkommen von Bürokratien ist mehr oder minder problematisch, denn es passte nicht richtig in diese Erzählung. Alle diese langweiligen Funktionsträger, die in ihren Büros saßen und ausgeklügelten Befehlsketten unterworfen waren, galten eigentlich als feudale Relikte; bald würden sie wie die alten Armeen und die Offizierskorps überflüssig werden. Schlagen Sie einen beliebigen russischen Roman von Ende des 19. Jahrhunderts auf: Die Sprösslinge der alten Adelsfamilien – praktisch alle handelnden Charaktere in diesen Büchern – sind Offiziere oder Beamte (niemand, der irgendwie von Bedeutung war, schien einer anderen Tätigkeit nachzugehen). Militärische und zivile Hierarchien zeichnen sich anscheinend durch nahezu identische Ränge, Titel und Ansprüche aus.
Offenkundig bestand aber ein Problem. Wenn die Bürokraten tatsächlich nur ein Überbleibsel waren, warum vermehrte sich dann ihre Zahl von Jahr zu Jahr? Und zwar nicht nur in rückständigen Ländern wie Russland, sondern auch um 1900 in aufstrebenden Industriegesellschaften wie England und Deutschland?
Hier setzte die zweite Phase der kritischen Auseinandersetzung ein: Bürokratie wurde nun als inhärenter Makel des demokratischen Projekts betrachtet. Der wichtigste Vertreter dieser Denkrichtung war Ludwig von Mises, ein emigrierter österreichischer Aristokrat, der in seinem Buch Die Bürokratie (1944) die These vertrat, eine staatliche Verwaltung könne niemals ähnlich effizient funktionieren wie die unpersönlichen Preisbildungsmechanismen des Marktes. Die Ausdehnung des Stimmrechts auch auf die Verlierer des freien wirtschaftlichen Kräftespiels rufe unweigerlich staatliche Eingriffe hervor, die als gutgemeinte Versuche auftreten, soziale Probleme administrativ zu lösen. Von Mises räumte ein, viele, die solche Lösungen propagierten, seien guten Willens, war aber dennoch überzeugt, ihre Bemühungen verschlimmere nur die Situation. Die politische Grundlage der Demokratie werde zerstört, weil die Verwalter der Sozialprogramme unvermeidlich mächtiger und einflussreicher werden würden als die gewählten Regierungspolitiker: Stets würden sie sich für noch weitergehende und radikalere Maßnahmen einsetzen. Wohlfahrtsstaaten, die sich in Ländern wie Frankreich oder England oder noch deutlicher in Dänemark und Schweden herausbildeten, schlagen nach von Mises‘ Ansicht im Laufe von einer oder zwei Generationen unweigerlich in faschistische Systeme um.
Nach dieser Sichtweise veranschaulicht der Aufstieg der Bürokratie perfekt, wie verheerend sich gute Absichten auswirken können. Vermutlich am eingängigsten spitzte Ronald Reagan diese Denkweise durch sein berühmtes Bonmot zu: »Die [...] schrecklichsten Worte in der englischen Sprache lauten: ›Ich bin von der Regierung, und ich komme, um zu helfen.‹«
Problematisch an dieser Erklärung ist nur: Sie hat so gut wie nichts mit der tatsächlichen Entwicklung zu tun. Historisch entstanden die Märkte nicht als autonome, freie Bereiche, die unabhängig von staatlichen Behörden oder ihnen sogar entgegengesetzt waren. Gerade das Gegenteil ist der Fall. Historisch sind Märkte eine Nebenwirkung staatlichen Handelns, vor allem militärischer Unternehmungen, oder sie wurden unmittelbar durch staatliche Politik geschaffen. Dies gilt zumindest seit der Erfindung der Münzprägung, die als Mittel entwickelt wurde, um Soldaten zu entlohnen. Während des längsten Teils der eurasischen Geschichte bediente sich das gewöhnliche Volk informeller Kreditvereinbarungen. Geld, Gold, Silber, Bronze als physische Zahlungsmittel sowie parallel entstehende, unpersönliche Märkte begleiteten in erster Linie Truppenmobilisierungen, Städteplünderungen, erpresste Tributzahlungen und das Verteilen der Kriegsbeute. Auch die modernen Bankensysteme wurden zur Kriegsfinanzierung geschaffen.
Problembehaftet ist also schon von Anfang an die herkömmliche Geschichtsschilderung. Darüber hinaus stellt sich eine weitere gravierende Schwierigkeit ein. Die Vorstellung, der Markt sei in gewisser Weise dem Staat entgegengesetzt und unabhängig von ihm, rechtfertigte spätestens seit dem 19. Jahrhundert eine Wirtschaftspolitik des »laissez faire«. Sie sollte die Rolle des Staates mindern, entfaltete diese Wirkung aber in Wirklichkeit gar nie. Der englische Liberalismus beispielsweise erreichte keineswegs eine Reduzierung staatlicher Bürokratie, sondern genau dessen Gegenteil: Er brachte eine stetig wachsende Zahl von Verwaltungsbeamten, Archivaren, Inspektoren, Notaren und Polizisten hervor. Sie erst ermöglichten den liberalen Traum einer Welt der freien vertraglichen Vereinbarungen zwischen autonomen Individuen. Die Aufrechterhaltung eines freien Marktwirtschaft erforderte tausendmal mehr Papierkram als eine absolutistische Monarchie wie die Ludwigs XIV.
Das offenkundige Paradox – zielt staatliche Politik darauf ab, die Einmischung des Staates in die Wirtschaft einzudämmen, führt dies am Ende zu mehr Regulierung, mehr Bürokratie und mehr Polizei – lässt sich so regelmäßig beobachten, dass wir dieses Paradox meiner Ansicht nach als ein allgemeines soziologisches Gesetz betrachten können. Ich schlage vor, es das »Eherne Gesetz des Liberalismus« zu nennen:
Das Eherne Gesetz des Liberalismus besagt: Jede Marktreform, jede Regierungsinitiative, die den Amtsschimmel bändigen und die Marktkräfte fördern will, resultiert in der Zunahme von Vorschriften, Verwaltungsarbeit und der vom Staat beschäftigten Bürokraten.
Der französische Soziologe Emile Durkheim beobachtete diese Tendenz bereits an der Wende zum 20. Jahrhundert, die sich schließlich auch allgemein nicht mehr ignorieren ließ. Mitte des 20. Jahrhunderts waren selbst äußerst konservative Kritiker wie von Mises bereit einzugestehen – zumindest in ihren akademischen Schriften –, dass Märkte sich nicht selbst regulieren und dass eine Armee von Verwaltungsbeamten erforderlich ist, um ein marktwirtschaftliches System am Laufen zu halten. Für von Mises wurde diese Armee erst dann problematisch, wenn sie dazu eingesetzt wurde, Marktergebnisse zu korrigieren, die den Armen übermäßiges Leid zufügten.
Bald erkannten rechtsgerichtete Populisten, dass es, ungeachtet der Realitäten, sehr wirkungsvoll war, Bürokraten ins Visier zu nehmen. In ihren öffentlichen Erklärungen gewann die Verurteilung »abgehobener Bürokraten« − wie der US-amerikanische Gouverneur George Wallace in seinem Präsidentschaftswahlkampf 1968 erstmals diejenigen bezeichnete, die von den Steuergeldern hart arbeitender Bürger leben – eine zentrale Bedeutung und wurde unerbittlich gehässig vorgetragen.
Wallace kommt in diesem Zusammenhang eine Schlüsselrolle zu. An ihn erinnern sich heute die Amerikaner in erster Linie als einen gescheiterten Reaktionär oder grimmigen Fanatiker, den letzten eingefleischten Anhänger der Rassentrennung, der einmal mit einer Axt vor einer Schultür aufkreuzte. Im Hinblick auf sein Vermächtnis kann man ihn aber auch als politisches Genie betrachten. Als erster Politiker schuf er eine nationale Plattform für einen rechtsgerichteten Populismus, der sich bald als so ansteckend erweisen sollte, dass mittlerweile – rund eine Generation später – Vertreter nahezu aller politischen Richtungen davon infiziert sind. Unter amerikanischen Arbeitern herrscht heute die Auffassung vor, die Regierung bestehe vor allem aus zwei Arten von Menschen: aus »Politikern«, prahlerische Gauner und Lügner, die man wenigstens abwählen kann; und aus »Bürokraten«, die herablassend elitär auftreten und praktisch kaum mehr zu entmachten sind. Es existiere gewissermaßen ein stillschweigendes Bündnis zwischen den als parasitär abgewerteten Armen (die in Amerika gewöhnlich mit rassistischem Unterton dargestellt werden) und den ähnlich parasitär selbstgerechten Beamten, deren Existenz darauf beruhe, Arme mit dem Geld anderer Leute zu unterstützen.
Sogar die Mehrheitsströmung der Linken – oder dessen, was man heutzutage als Linke versteht – hat nicht viel mehr anzubieten als eine verwässerte Sprachversion der Rechten. Bill Clinton zum Beispiel hatte sich während seiner politischen Karriere so ausgiebig dem Kampf gegen die Forderungen öffentlich Bediensteter gewidmet, dass er sich nach dem Bombenanschlag von Oklahoma City genötigt sah, die Amerikaner darauf hinzuweisen, auch öffentlich Bedienstete seien Menschen und gelobte, die Bezeichnung »Bürokraten« nie mehr zu verwenden.
Im gegenwärtigen amerikanischen Populismus – und zunehmend auch in ähnlichen Strömungen in anderen Ländern – gibt es zur »Bürokratie« nur eine einzige Alternative: den »Markt«. Manchmal bedeutet dies, der Staat solle wie ein Unternehmen geführt werden oder man solle die Bürokraten aus dem Weg räumen und der Natur ihren Lauf lassen, damit die Menschen einfach ihren Geschäften nachgehen können, unbehindert durch die zahllosen von oben auferlegten Regeln und Vorschriften. Und man solle es der Magie des Marktes erlauben, ihre eigenen Lösungen hervorzubringen.
»Demokratie« bedeutet in diesem Zusammenhang Markt; »Bürokratie« besagt demgegenüber die Einmischung des Staates in den Markt, und diese Bedeutung besitzt der Begriff auch heute im Allgemeinen.
Das war noch nicht immer so. Der Aufstieg des modernen Unternehmens Ende des 19. Jahrhunderts erschien zu dieser Zeit als eine Form der Übertragung moderner, bürokratischer Verfahrensweisen auf den privaten Sektor – und diese Verfahrensweisen galten als unverzichtbar für große Unternehmungen, denn sie waren effizienter als die Netze aus persönlichen oder informellen Verbindungen, die in einer Welt der kleinen Familienbetriebe vorherrschend waren. Diese neuen, privaten Bürokratien entwickelten sich zuerst in den USA und in Deutschland. Für Max Weber, den deutschen Soziologen, tendierten vor allem die Amerikaner seiner Zeit dazu, die öffentliche und die private Bürokratie als wesensähnlich zu betrachten:
Die Gesamtheit der bei einer Behörde tätigen Beamten mit dem entsprechenden Sachgüter- und Aktenapparat bildet ein »Büro« (in Privatbetrieben oft »Kontor« genannt). Man kann ganz ebenso als die Besonderheit des modernen Unternehmers hinstellen: daß er sich als »ersten Beamten« seines Betriebes geriere, wie der Beherrscher eines spezifisch bürokratischen modernen Staates sich als dessen »ersten Diener« bezeichnete. Die Vorstellung, staatliche Bürotätigkeit und privatwirtschaftliche Kontortätigkeit seien etwas innerlich Wesensverschiedenes, ist kontinentaleuropäisch und Amerikanern im Gegensatz dazu gänzlich fremd.
Anders gesagt, anstatt sich darüber zu beklagen, dass der Staat wie ein Unternehmen geführt wurde, gingen die Amerikaner um die Jahrhundertwende schlicht davon aus, dass man den Staat und die Unternehmen – die großen Unternehmen jedenfalls – auf dieselbe Art und Weise führen müsse.
Zweifellos wurde die amerikanische Wirtschaft im 19. Jahrhundert die meiste Zeit überwiegend von kleinen Familienunternehmen und der Hochfinanz bestimmt – ganz ähnlich wie in Großbritannien zu dieser Zeit. Doch der Aufstieg Amerikas zur Weltmacht ab dem Ende des Jahrhunderts ging einher mit der Herausbildung einer spezifisch amerikanischen Unternehmensform: des korporativen – oder bürokratischen – Kapitalismus.
Giovanni Arrighi hat darauf hingewiesen, dass sich zur selben Zeit in Deutschland ein ähnliches korporatives Modell entwickelte und dass die beiden Länder – die USA und Deutschland – in der ersten Hälfte des neuen Jahrhunderts darum rangen, wer das im Niedergang begriffene britische Empire beerben und seine eigene Vorstellung von einer globalen wirtschaftlichen und politischen Ordnung durchsetzen würde. Es ist allgemein bekannt, wer diese Auseinandersetzung gewonnen hat.
Arrighi erwähnt einen weiteren interessanten Aspekt. Anders als das britische Empire, das seine Freihandels-Rhetorik Ernst meinte und durch die berühmte Anti-Corn Law Bill von 1846 seine eigenen Schutzzölle abschaffte, waren weder Deutschland noch die USA besonders am Freihandel interessiert. Insbesondere die Amerikaner beschäftigten sich viel stärker damit, internationale Verwaltungsstrukturen aufzubauen. Die erste Maßnahme, welche die USA ergriffen, nachdem sie nach dem Zweiten Weltkrieg offiziell von Großbritannien die Zügel übernommen hatten, war die Schaffung der ersten tatsächlich weltumspannenden bürokratischen Institutionen durch die Gründung der Vereinten Nationen und der Institutionen von Bretton Woods – des Internationalen Währungsfonds, der Weltbank und das GATT, aus dem später die Welthandelsorganisation (WTO)) wurde. Das britische Empire hatte niemals derartige Bemühungen unternommen. Es hatte entweder andere Länder erobert oder mit ihnen Handel getrieben. Die Amerikaner dagegen versuchten alles und jeden ihrer Verwaltung zu unterwerfen.
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