Einleitung
Ungleichheit spielt heute in der öffentlichen Debatte eine wichtige Rolle. Viel wird über das 1 Prozent und die 99 Prozent geschrieben, und das Ausmaß der Ungleichheit ist den Menschen heute bewusster als jemals zuvor. Barack Obama, der Präsident der Vereinigten Staaten, und Christine Lagarde, die Chefin des Internationalen Währungsfonds (IWF), haben die zunehmende Ungleichheit zur epochalen Aufgabe erklärt. In seinem Global-Attitudes-Projekt wollte das Pew-Forschungsinstitut 2014 wissen, was die Befragten für »die größte Bedrohung der Welt« hielten. Es stellte fest, das in den USA und in Europa »die Sorge über die Ungleich- heit alle anderen Gefahren in den Schatten stellt«.
Wie können wir das geschärfte öffentliche Be-wusstsein in Maßnahmen und Handlungen über- führen, die die Ungleichheit tatsächlich reduzieren?
In diesem Buch entwerfe ich einen Übersicht von Maßnahmen, der nach meiner Überzeugung die Ungleichheit der Einkommensverteilung verringern könnte. Indem ich aus der Geschichte zu lernen und die zugrundeliegenden wirtschaftlichen Verhältnisse aus einer neuen Sicht – der Verteilungsperspektive – zu betrachten versuche, möchte ich zeigen, was getan werden kann, um das Ausmaß der Ungleichheit zu reduzieren. Dabei bin ich durchaus optimistisch. Die Welt steht vor großen Problemen, doch gemeinsam sind wir keineswegs hilflos gegenüber den Kräften, die sich der Kontrolle des Einzelnen entziehen. Die Zukunft liegt weitgehend in unserer Hand.
GLIEDERUNG DES BUCHS
Das Buch gliedert sich in drei Teile. Teil I beschäftigt sich mit der Diagnose.
Gab es Zeiten, in denen die Ungleichheit zurückging, und wenn ja, was können wir aus diesen Perioden lernen? Was verraten uns die Wirtschaftswissenschaften über die Ursachen der Ungleichheit? Ein Kapitel führt ohne Zusammenfassung zum nächsten weiter; eine »Zwischenbilanz« liefere ich allerdings am Ende von Teil I. Im zweiten Teil schlage ich fünfzehn staatliche Maßnahmen zur Verringerung der Ungleichheit vor. Der ganze Katalog der Vorschläge und fünf weitere »erwägenswerte Ideen« werden am Schluss von Teil II aufgelistet. In Teil III erörtere ich eine Reihe von Einwänden gegen meine Vorschläge.
Können wir die Unterschiede ausgleichen, ohne Arbeitsplätze einzubüßen oder das Wirtschaftswachstum abzubremsen? »Der Weg nach vorn« fasst die Vorschläge sowie die Maßnahmen, die zu ihrer Verwirklichung führen könnten, noch einmal zusammen. Indem es die Bedeutung von Ungleichheit erörtert und einen ersten Blick auf die Daten über ihr Ausmaß wirft, gibt Kapitel 1 den Rahmen vor. »Ungleichheit« ist Gegenstand vieler Diskussionen, erzeugt aber auch große Verwirrung, da der Begriff für verschiedene Menschen ganz Unterschiedliches bedeutet. Ungleichheit entsteht in vielen Bereichen menschlicher Tätigkeit. Menschen besitzen ungleiche politische Macht. Menschen sind ungleich vor dem Gesetz. Selbst wirtschaftliche Ungleichheit, auf die ich mich hier konzentriere, lässt sich unterschiedlich interpretieren. Die Art der Ziele und ihre Beziehungen zu gesellschaftlichen Werten müssen geklärt werden.
Beschäftigen wir uns mit Chancenungleichheit oder Ergebnisungleichheit? Um welche Ergebnisse soll es uns gehen? Sollen wir uns nur auf Armut konzentrieren?
Dann bietet das Kapitel eine erste Beschreibung wirtschaftlicher Ungleichheit und des Wandels, den diese in den letzten hundert Jahren durchlaufen hat. Das soll nicht nur zeigen, warum Ungleichheit heute im Vordergrund des Interesses steht, sondern auch die wichtigsten Dimensionen der Ungleichheit in den Blick rücken.
Unter anderem möchte ich in diesem Buch verdeutlichen, wie wichtig es ist, aus der Vergangenheit zu lernen. Wenn der spanische Philosoph George Santayana in The Life of Reason festhält: »Wer sich nicht an die Vergangenheit erinnern kann, ist dazu verdammt, sie zu wiederholen«, mag das zwar ein Gemeinplatz sein, doch wie viele Gemeinplätze enthält er auch ein Gramm Wahrheit.Die Vergangenheit liefert uns einen Maßstab, um beurteilen zu können, was sich im Kampf gegen Ungleichheit erreichen lässt, und sie gibt Hinweise, wie wir dies bewerkstelligen können. Glücklicherweise ist die historische Einkommensverteilung ein Forschungsbereich, in dem während der letzten Jahre erhebliche Fortschritte erzielt wurden. Eine wichtige Voraussetzung für die Entstehung des vorliegenden Buchs waren die in Kapitel 2 beschriebenen verbesserten empirischen Daten über die zeitliche Entwicklung der wirtschaftlichen Ungleichheit.
Diese Daten sind sehr aufschlussreich, vor allem zeigen sie, wie die Ungleichheit während der Nachkriegsjahrzehnte in Europa verringert wurde. Zwar begann dieser Rückgang der Ungleichheit schon während des Zweiten Weltkriegs, aber er war auch das Ergebnis mehrerer ausgleichender Einflüsse in der Zeit von 1945 bis in die Siebzigerjahre. In den Achtzigerjahren des 20. Jahrhunderts verloren diese Ausgleichsmechanismen, darunter auch bewusste politische Bestrebungen, ihre Wirkung oder schlugen sogar in ihr Gegenteil um. Das nenne ich die »Ungleichheitswende«. Seither nimmt die Ungleichheit in vielen Ländern zu (aber nicht in allen, wie ich am Beispiel Lateinamerikas erörtere).
Die Kräfte, die in den Nachkriegsjahrzehnten zur Verringerung der Ungleichheit führten, können als Richtschnur für die Entwicklung künftiger Strategien dienen, doch die Welt hat sich seither tiefgreifend verändert.
In Kapitel 3 geht es um die heutige Ökonomie der Ungleichheit. Hier beginne ich mit der Lehrmeinung, nach der die beiden Kräfte technischer Wandel und Globalisierung die Arbeitsmärkte der Industriestaaten wie der Entwicklungsländer grundlegend verändern. Durch diese beiden Kräfte öffnet sich die Schere der Einkommensverteilung immer weiter. Der technische Fortschritt ist keine Naturgewalt, sondern Ausdruck gesellschaftlicher und wirtschaftlicher Entscheidungen. Entschlüsse von Firmen, Einzelpersonen und Regierungen können die Richtung der technischen Entwicklung und damit die Einkommensverteilung beeinflussen. Das Gesetz von Angebot und Nachfrage mag zwar den Löhnen, die gezahlt werden, Grenzen setzen, es lässt aber noch viel Raum für den Einfluss allgemeinerer Faktoren. Wir brauchen eine abgestufte, nuancierte Analyse, die den wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Kontext mit einbezieht. Die Lehrmeinung konzentriert sich auf den Arbeitsmarkt und lässt den Kapitalmarkt außer Acht. Der Kapitalmarkt und die damit zusammenhängende Frage nach der Gewinnbeteiligung am Gesamteinkommen waren früher ein zentraler Aspekt bei der Analyse der Einkommensverteilung, und sie sollten dies auch heute wieder werden.
Nach der Diagnose kommt das Handeln. Teil II beginnt mit einer Reihe von Vorschlägen, die den Grad der Ungleichheit in unseren Gesellschaften erheblich senken könnten. Das betrifft nicht nur die fiskalische Umverteilung – so wichtig sie auch ist –, sondern viele Bereiche. Für uns alle sollte die Verringerung der Ungleichheit ein vordringliches Anliegen sein. Innerhalb der Regierung fällt sie in die Ressorts von Wissenschafts- und Sozialministerium; sie ist ein Aspekt der Wettbewerbspolitik und der Reform des Arbeitsmarktes. Einzelpersonen betrifft sie in ihren Rollen als Arbeitnehmer, Arbeitgeber, Verbraucher, Sparer und Steuerzahler. Ungleichheit ist tief verankert in unserer Sozial- und Wirtschaftsstruktur; wenn wir sie nennenswert reduzieren wollen, müssen alle Aspekte unserer Gesellschaft auf den Prüfstand.
Infolgedessen beschäftigen sich die ersten drei Kapitel in Teil II mit verschiedenen Elementen der Wirtschaft: Kapitel 4 behandelt den technischen Wandel und seinen Einfluss auf die Verteilung, einschließlich seiner Beziehung zu Marktstruktur und Gegenmacht. Kapitel 5 widmet sich dem Arbeitsmarkt und der Veränderung der Beschäftigungsverhältnisse.
Kapitel 6 schließlich betrachtet den Kapitalmarkt und die Verteilung des Reichtums. In jedem Fall spielen die Marktmacht und die Frage, wer über sie verfügt, eine entscheidende Rolle. Im Laufe des 20. Jahrhunderts mag sich die Vermögenskonzentration abgeschwächt haben, was aber nicht heißt, dass auch die Kontrolle über wirtschaftliche Entscheidungen abgetreten worden wäre. Auf dem Arbeitsmarkt haben die Entwicklungen der letzten Jahrzehnte, vor allem die Zunahme der »Arbeitsmarktflexibilität« zu einer Machtverschiebung von den Arbeitnehmern hin zu den Arbeitgebern geführt. Das Wachstum der multinationalen Unternehmen und die Liberalisierung von Aktien- und Kapitalmärkten haben die Position der Unternehmen gegenüber Kunden, Arbeitnehmern und Regierungen gestärkt.
In Kapitel 7 und 8 geht es um die progressive Besteuerung und den Sozialstaat. Viele der vorgeschlagenen Maßnahmen – etwa die Rückkehr zu progressiver Besteuerung – sind schon ausführlich erörtert worden, doch andere sind weniger vorhersagbar, zum Beispiel die Idee eines »Bürgergelds« oder »Grundeinkommens« als eines wesentlichen Bestandteils der sozialen Absicherung.
Auf diese Maßnahmen gehe ich nur verhältnismäßig kurz ein, nicht weil ich sie für unwichtig halte, sondern weil sie bereits ausführlich untersucht worden sind.Natürlich befürworte ich solche Investitionen in Familie und Bildung! Aber mehr noch möchte ich radikalere Vorschläge mitteilen, die uns dazu zwingen, grundlegende Aspekte unserer modernen Gesellschaft zu überdenken. Sie sollten uns von politischen Vorstellungen befreien, die uns in den letzten Jahrzehnte beherrscht haben. Diese Vorschläge mögen daher auf den ersten Blick seltsam oder unpraktisch erscheinen.
Folglich geht es in Teil III um die Einwände gegen die vorgeschlagenen Maßnahmen und die Frage, ob sie durchführbar sind. Der nächstliegende Einwand lautet natürlich, ob wir uns die notwendigen Maßnahmen überhaupt leisten können. Doch bevor wir zur Haushaltsarithmetik kommen, widme ich mich dem allgemeineren Einwand, es gäbe einen unvermeidlichen Konflikt zwischen Gleichheit und Effizienz.
Diese Erörterung der Wohlfahrtsökonomie und des »schrumpfenden Kuchens« sind das Thema von Kapitel 9. Weitere Einwänden gegen die vorgelegten Vorschläge haben den Tenor: »Alles sehr schön, aber das heutige Ausmaß der Globalisierung bewirkt, dass kein Land einen so radikalen Weg einschlagen kann.« Dieses offenbar gewichtige Argument wird in Kapitel 10 erörtert.
In Kapitel 11 wenden wir uns der »politischen Arithmetik« der Vorschläge zu: Die Auswirkungen auf den öffentlichen Haushalt am Beispiel Großbritanniens. Manch ein Leser wird dieses Kapitel zuerst lesen. Wenn ich es an den Schluss gesetzt habe, so nicht deshalb, weil ich es für unwichtig halte, sondern weil seine Analyse notwendigerweise im Hinblick auf Ort und Zeit spezifischer ist als andere. Die Einnahmen aus den vorgeschlagenen Steuern und die Kosten für die sozialen Transferleistungen hängen von den institutionellen Strukturen und anderen Merkmalen eines jeden Landes ab.
Deshalb möchte ich anhand dessen, was sich heute in Großbritannien tun lässt, erklären, wie Wirtschaftswissenschaftler die Umsetzbarkeit politischer Vorschläge bewerten. Bei einigen Vorschlägen sind solche Berechnungen nicht möglich, aber ich habe versucht, eine grundsätzliche Vorstellung davon zu vermitteln, wie sich solche Maßnahmen auf den Staatshaushalt auswirken können.
WAS ZU ERWARTEN IST
Das Buch ist nicht nur Ergebnis meiner Betrachtungen über die Frage, welche Ursachen die Ungleichheit hat und was sich gegen sie unternehmen lässt, sondern fasst auch meine Gedanken über den gegenwärtigen Zustand der Wirtschaftslehre zusammen. In ihrem Roman Cold Comfort Farm aus dem Jahr 1932 versah die englische Autorin Stella Gibbons (zweifellos in ironischer Absicht) »die Passagen, die ich für die gelungeneren halte«, mit Sternchen, um dem Leser zu helfen, der sich nicht sicher sei, »ob ein Satz nun Literatur oder bloßer Unfug ist«.
Ich hatte daran gedacht, ihrem Beispiel zu folgen und die Abschnitte, in denen ich von der Lehrmeinung abweiche, besonders zu kennzeichnen, damit sich Leser, die solchen Unfug befürchten, in Acht nehmen können. Am Ende habe ich mich dagegen entschieden, solche Sternchen einzuführen – aber ich gebe Ihnen ein Zeichen, wenn ich vom Mainstream abweiche. Ich möchte betonen, dass ich meine Ansätze nicht unbedingt für besser halte, aber schon der Meinung bin, dass es mehr als nur eine Wirtschaftstheorie gibt.
Während meines Studiums in Cambridge, England, und Cambridge, Massachusetts, hat man mich gelehrt, bei einer wirtschaftlichen Veränderung oder Maßnahme zu fragen: »Wer gewinnt und wer verliert?« – eine Frage, die ich in den heutigen Mediendiskussionen und politischen Debatten häufig vermisse. Viele Wirtschaftsmodelle gehen von identischen repräsentativen Akteuren aus, die komplizierte Entscheidungen treffen, und klammern Verteilungsprobleme dabei aus. Dadurch bleibt kein Raum, um nach der Gerechtigkeit der Ergebnisse zu fragen. Meiner Ansicht nach müsste es Gelegenheit für solche Diskussionen geben. Es existiert nicht nur eine Wirtschaftslehre.
Das Buch wendet sich an Laien mit einem Interesse für Wirtschaft und Politik. Fachwissenschaftliche Aspekte handle ich weitgehend in den Endnoten ab, außerdem erkläre ich die wichtigsten Begriffe am Schluss des Buches in einem Glossar. Zahlreiche Diagramme und einige wenige Tabellen machen die Zusammenhänge verständlich, die ich erläutere. Eingehende Angaben zu allen Abbildungen finden sich im Anhang. Eingedenk der Warnung und Mahnung von Stephen Hawking, dass »jede Gleichung die Zahl der Leser halbiert«, habe ich auf Gleichungem im Haupttext verzichtet. Darum hege ich die große Hoffnung, dass meine Leser bis zum Schluss durchhalten werden.
