Die Philosophie der Änderung
„Das Volk hat ein unzweifelhaftes, unveräußerliches und unantastbares Recht, seine Regierungsform zu ändern oder zu wechseln, wann immer diese als für die Zwecke ihrer Einsetzung nachteilig oder unangemessen befunden wird.“ – James Madison, abgelehnter erster Zusatzartikel zur Verfassung der Vereinigten Staaten, 1789 dem Kongress vorgelegt
Wir, das Volk.
Die Verfassung der Vereinigten Staaten ist aus Bestandteilen hergestellt, die geboren werden, leben, wachsen, verfallen und sterben: aus Insekten, großen Tieren, Pflanzen, Ideen.
Von der Absicht geleitet, unseren Bund zu vervollkommnen. Jedes ihrer Elemente begann vor langer Zeit in der lehmigen Erde, schlüpfte, kroch oder rutschte, schwungvoll und laut, aus dem Mutterleib des Verstands.
Die Gerechtigkeit zu verwirklichen, die Ruhe im Inneren zu sichern. Der Text ist auf Pergament geschrieben, das von Schafen stammt, deren Häute in einer Kalklauge eingeweicht, in einen Rahmen gespannt und getrocknet wurden.
Für die Landesverteidigung zu sorgen. Die Tinte kam aus den Knospen von Eichenblättern, die durch Wespeneier auf die Größe von Musketenkugeln angeschwollen waren.
Das Allgemeinwohl zu fördern. Ihre Worte wurden mit Federkielen geformt, die von Gänsen in der Mauser stammten.
Und das Glück der Freiheit zu bewahren. Ihre hochfliegenden, folgenschweren Gedanken kamen aus den Köpfen von Männern, die jetzt schon längst tot sind, und aus den Büchern, die sie lasen.
Uns selbst und unseren Nachkommen. Unter den fast 200 geschriebenen Verfassungen gehört die Verfassung der Vereinigten Staaten – die einflussreichste Verfassung der Welt – auch zu den ältesten, sie ist ein Relikt, so brüchig wie ein Knochen, so hart wie Stein.
Setzen und begründen. Aber die US-Verfassung ist weder Knochen noch Stein. Sie ist eine Explosion von Gedanken. Pergament zerfällt, und Tinte verblasst, aber Gedanken sind dauerhaft; sie verändern sich außerdem.
Die Verfassung versuchte uralte Probleme zu lösen, die nicht nur mit dem Volk und seinen Herrschern, der Struktur der Regierungsform und der Beschaffenheit von Rechten zu tun hatten, sondern auch mit der Erkennbarkeit und Dauerhaftigkeit des Rechts. Klugerweise berücksichtigte sie das Fortschreiten der Zeit.
Die Verfassung der Vereinigten Staaten war bestimmt dazu, geändert zu werden. „Der ganze Zweck der Verfassung“, sagte Antonin Scalia, Richter am Supreme Court, „besteht darin, eine zukünftige Gesellschaft daran zu hindern, zu tun, was immer sie tun will.“ Das ist nicht wahr.
Einer der ursprünglichen Zwecke der Verfassung war, Veränderungen zu verhindern. Ein anderer bestand darin, Veränderungen ohne Gewalt zu ermöglichen. Änderung ist so grundlegend für die amerikanische Verfassungstradition, so methodisch und so vollständig eine Konzeption von Dauerhaftigkeit durch Anpassung, dass sie am besten als eine Philosophie beschrieben werden kann.
Dieses Buch, eine Geschichte der US-Verfassung, vertritt die Ansicht, dass die Philosophie der Änderung grundlegend für den modernen Konstitutionalismus ist. Änderung ist außerdem der Mechanismus einer Verfassung zur Verhinderung von Aufständen. Dieses Buch verfolgt das Ziel, die Ursprünge von Verfassungsänderungen nachzuzeichnen, es soll die Bedingungen benennen, unter denen Änderungen möglich sind, untersuchen, warum die Praxis der Verfassungsänderung aufgegeben worden ist, und sich mit der Frage auseinandersetzen, ob die Verfassung ohne Änderungen Bestand haben kann.
Eine Regierung der Gesetze und nicht der Menschen
Jedes geordnete Gemeinwesen wird von einer Reihe von grundlegenden Regeln, Bräuchen und Prinzipien geleitet. Das trifft auf jede Spezies zu, die in einer strukturierten Gemeinschaft lebt: auf ein Rudel Wölfe, eine Walherde, einen Bienenstock, eine Ameisenkolonie, auf ein Rotwildrudel oder eine Gänseschar, eine Elefanten- oder Affenherde und sogar auf Bäume, die einen Wald bilden. Nur Menschen denken sich Verfassungen aus. Das Ersinnen von Verfassungen – oder grundlegenden Gesetzen – ist so elementar für die menschliche Gesellschaft, dass der Sammelbegriff der einer Verfassung von Menschen sein könnte.
Lange vor der systematischen Aufbewahrung von Dokumenten schufen Menschen Regierungsformen, kodifizierten Gesetze, salbten Herrscher, verordneten oder verboten religiöse Praktiken, vereinigten oder teilten Staaten auf, beanspruchten Territorien und errichteten Oberherrschaften.
Nach der Erfindung der Schrift begannen die Herrscher antiker menschlicher Gesellschaften mit der Aufzeichnung von Gesetzen, ritzten diese in Lehmtafeln oder Steine, in der Hoffnung, dass sie Bestand haben und so eine Generation an die nächste binden würden. Die sumerischen Gesetze des Königs Urnammu von Ur, der älteste erhaltene geschriebene Gesetzestext, wurden vor 4000 Jahren in von der Sonne getrocknete Tontafeln geritzt. Der Text verkündete, der König habe „Feindseligkeit, Gewalttat und Weherufe zu Utu […] fürwahr verschwinden“ lassen.
Dreihundert Jahre später wurde der Codex des Königs Hammurabi von Babylon, des „Verehrers der Götter“, in eine vier Tonnen schwere und 2,25 Meter hohe schwarze Dioritstele graviert, und der König erklärte, „Gerechtigkeit im Land sichtbar zu machen, den Bösen und den Schlimmen zu vernichten, den Schwachen vom Starken nicht schädigen zu lassen“.
Um das Jahr 1300 v. Chr. verkündete Jahwe, der hebräische Gott, dem Propheten Mose zehn Gebote „und schrieb sie auf zwei steinerne Tafeln“ (5. Mose 5, 22). Das altchinesische geschriebene Recht geht auf die Zhou-Dynastie im 6. Jahrhundert v. Chr. zurück und wurde mit Tinte auf jiândú, Bambusstreifen, geschrieben. Gesetze leiten Menschen; Verfassungen leiten Regierungssysteme.
Nahezu alle Verfassungen sind Sammlungen, wie es ein englischer politischer Philosoph im 18. Jahrhundert einmal erklärte, Zusammenstellungen „von Institutionen und Bräuchen, die aus bestimmten festgelegten Vernunftgründen abgeleitet und auf bestimmte festgelegte Ziele des Gemeinwohls ausgerichtet sind“.
Die Vorstellung, dass das Ziel einer Verfassung das Gemeinwohl ist, reicht bis ins Altertum zurück. Als Aristoteles um 350 v. Chr. seine Politik schrieb und die Buchstaben formte, indem er mit einem aus einem Binsenhalm geschnittenen Stift auf Papyrus schrieb, der aus dem übereinander gepressten Stängelmark der an Flussufern gedeihenden Papyrusstaude hergestellt wurde, unterschied er die Verfassungen in solche, „die auf den gemeinen Nutzen abgestellt sind“ und „alle nach dem Recht schlechthin richtig sind“, und solche, „die auf den eigenen Nutzen der Regierenden zielen“, „verfehlt“ und ungerecht sind. Die meisten waren verfehlt.
Viele Gesetzesurkunden verbinden die Gründung von Regierungssystemen mit der Zuteilung eines Territoriums und der Verkündung von Gesetzen. Ob man diese Dokumente als Verfassungen bezeichnen kann, ist umstritten; manche von ihnen gleichen eher Verträgen, andere wiederum eher Strafgesetzbüchern.
Der Prophet Mohammed verfasste im Jahr 622 die nicht erhaltene Ṣaḥīfa, mit der ein Pakt zwischen bestimmten Muslimen und den Juden von Medina geschlossen wurde. Wissenschaftler übersetzen das arabische Wort ṣaḥīfa manchmal mit „Schrift“, manchmal auch mit „Verfassung“.
König Johann von England unterzeichnete 1215 unweit von London ein aus Schafhaut hergestelltes Pergament, das als Magna Charta, der große Freibrief, bekannt ist und seinen Adligen „alle unten stehenden Freiheiten“ garantierte, „dass sie und ihre Nachkommen dieselben haben und behalten sollen auf immer“. Das auf Dauerhaftigkeit angelegte Dokument wurde umgehend annulliert, auch wenn spätere Generationen englischer Politiker es gerne als Englands „uralte Verfassung“ bezeichneten.
Andere uralte Verfassungen hatten länger Bestand. Um das Jahr 1450 hatten Deganawidah, der Große Friedensstifter, und Delegierte der Five Nations der Irokesen (oder Haudenosaunee) – Seneca, Cayuga, Oneida, Onondaga und Mohawk – ein Abkommen geschlossen, das als Gayanashagowa oder Großes Gesetz des Friedens bekannt ist und oft als Verfassung bezeichnet wird. Festgehalten wurde es mit einem Wampum, einem zu einem Gürtel geflochtenen Muster von hellen und dunklen Muscheln.
Es beginnt mit: „Ich pflanze den Baum des Großen Friedens.“ Er sollte wachsen, Wurzeln schlagen und Äste treiben. Die revolutionäre Vorstellung, dass die Beherrschten und nicht die Herrscher über die gesetzlichen Bestimmungen entscheiden sollten, entwickelte sich nur stockend. Katharina die Große, die Zarin von Russland, begann 1765 mit dem Entwurf der Nakas („Instruktion“), mit der sie ihre Oberherrschaft proklamierte und ihren Untertanen Freiheit und Gleichheit garantierte. Zur Beratung darüber berief sie eine Versammlung von 564 durch eine allgemeine Wahl – mit Wahlrecht auch für Wampumgürtel, auf dem das Große Gesetz des Friedens festgehalten ist, ca. 1450 Frauen und Bauern und mit 54 für Muslime reservierten Mandaten – bestimmten Abgeordneten, die 1767 in Moskau zusammenkommen sollten.
Der Verlauf der Menschheitsgeschichte stand 1776 Kopf – die Beherrschten wurden ihre eigenen Herrscher –, als die Vereinigten Staaten ihre Unabhängigkeit erklärten und das festhielten, was Thomas Jefferson als „Wahrheiten“ bezeichnete, die „keines Beweises bedürfen“: „dass alle Menschen gleich geschaffen sind, dass sie von ihrem Schöpfer mit gewissen unveräußerlichen Rechten ausgestattet sind, dass dazu Leben, Freiheit und das Streben nach Glück gehören; dass zur Sicherung dieser Rechte Regierungen unter den Menschen eingesetzt sind, die ihre rechtmäßige Autorität aus der Zustimmung der Regierten herleiten; dass, wenn immer irgendeine Regierungsform diesen Zielen abträglich wird, das Volk berechtigt ist, sie zu ändern oder abzuschaffen.“
Vier Jahre später ratifizierte das Volk von Massachusetts eine neue, von John Adams geschriebene Verfassung, deren Zweck war, wie Adams schrieb, „dass die Regierung eine der Gesetze und nicht der Menschen sei“. Sie schrieben diese Verfassung nieder, mit Tinte auf Pergament. Sie ist immer noch in Kraft: Sie ist das Gesetz. Außerdem ist sie immer noch in einem Museum in Boston zu sehen, geschützt in einem Glaskasten mit schusssicheren Doppelscheiben, der zum Schutz gegen die Kräfte des Zerfalls – Wasser, Sauerstoff, Sonnenlicht – mit einer Mischung aus Argon- und Heliumgas gefüllt ist. Alle geschriebenen Verfassungen enthalten auch ungeschriebene Elemente, die so unsichtbar sind wie diese Gase im Glaskasten.
„Nach den heiligen Rechten der Menschheit kann man nicht in alten Pergamenten oder in verstaubten Akten kramen“, riet Alexander Hamilton 1775 allen Suchenden. „Sie sind wie mit einem Sonnenstrahl in den vollen Umfang der menschlichen Natur eingeschrieben.“ Die Macht einer geschriebenen Verfassung entspringt nicht den Worten selbst, sondern dem Leben, das ihr eingehaucht wurde, oder dem, was Montesquieu „den Geist der Gesetze nannte“, sie ist vergeistigt, ja sogar entzückt.
James Madison warnte, dass die frühen Staatsverfassungen – die erste wurde 1776 geschrieben – für diejenigen, die über sie hinweggehen wollen, nur „auf dem Papier errichtete Barrieren“ seien. John Quincy Adams stimmte ihm zu: „Die Reichsverfassung eines Landes ist nicht das Papier oder Pergament, worauf die Übereinkunft geschrieben ist; es ist der Inbegriff der Grundgesetze, wonach ein Volk mit dessen Einwilligung regiert wird, von denen man annimmt, dass sie in jedes einzelnen Mitbürgers Seele eingegraben stehen, und von welchen die Abschriften oder Abdrücke nur der Beweis sind.“
Dennoch ist eine geschriebene Verfassung ein anderes Produkt als eine ungeschriebene. Das Niederschreiben einer Verfassung sorgt für Stabilität, für eine Form der Dauerhaftigkeit, die dem Vererben ähnelt, aber auch ein Problem schafft: Wie kann eine durch eine geschriebene Verfassung begründete Regierungsform geändert werden – außer durch ihre Zerstörung?
