Höchste Zeit

Leseprobe "Europa hat bisher noch keinen so gravierenden Anstieg der Ungleichheit erlebt wie die USA. Doch es wäre ein schwerer Fehler, mit dem Handeln zu warten, bis die Lage so dramatisch ist wie in den Vereinigten Staaten."
Höchste Zeit

Foto: Joe Raedle/Getty Images

Vorwort zur deutschen Ausgabe

Immer mehr Menschen sind der Ansicht, dass die Wirtschaft in den entwickelten Ländern nicht zum Wohle der Arbeiter- und teilweise ebenso wenig zu dem der Mittelschicht funktioniert. Diese Auffassung wird vermutlich nirgends so vehement vertreten, und das aus guten Gründen, wie in den Vereinigten Staaten, wo das Einkommen der Arbeiterschicht seit 1980 stagniert. Sie haben richtig gelesen: seit 1980 stagniert. Wo die Lebenserwartung fällt, wo die Ultrareichen weniger Steuern zahlen als Lehrer und einfache Angestellte und wo junge Erwachsene ihr Erwerbsleben mit enormen Schulden beginnen.

Europa hat bisher noch keinen so gravierenden Anstieg der Ungleichheit erlebt wie die USA. Doch es wäre ein schwerer Fehler, mit dem Handeln zu warten, bis die Lage so dramatisch ist wie in den Vereinigten Staaten. Unmut über zunehmende ökonomische und geografische Ungleichheit ist in vielen Ländern der Europäischen Union längst sichtbar, man denke an den Brexit, die Gelbwestenbewegung in Frankreich oder den Aufstieg rechtsextremer Parteien in Ländern oder Regionen, wo sie noch vor ein paar Jahren eher ein Randphänomen waren, in Deutschland etwa oder in Spanien. Die Gelbwestenbewegung begann als Aufstand gegen einen Präsidenten, der zunächst die Vermögensteuer abgeschafft hatte, um dann die daraus resultierenden Ausfälle bei den Staatseinnahmen durch höhere Steuern auf fossile Kraftstoffe auszugleichen. Steuerungerechtigkeit – die Abnahme von Steuerprogressivität bei wachsender Einkommens- und Vermögenskonzentration – ist ein globales Phänomen.

Was also tun? Einigen Beobachtern zufolge ist es für einzelne europäische Länder heute fast unmöglich, die Reichen und multinationale Unternehmen zu besteuern, da die Steuerkonkurrenz quasi im Fundament der EU verankert ist. Die Europäische Union garantiert Mobilität von Arbeit und Kapital, verfügt aber über keine gemeinsame Steuerpolitik. Die Mitgliedsstaaten können ihre Steuersätze frei wählen, sogar ein Satz von null Prozent auf Unternehmensgewinne ist zulässig. Sie können spezielle Steuerdeals anbieten, um vermögende Ausländer (Griechenland), mobile Fachkräfte (Dänemark) oder multinationale Konzerne (Niederlande, Irland, Luxemburg) ins Land zu locken. Ebenso können sie Intransparenz in finanziellen Angelegenheiten schaffen, um Vermögensverschleierung, Korruption und Geldwäsche Vorschub zu leisten (Malta, Zypern). Die Ergebnisse von all dem waren vorhersehbar: Die Vermögensteuern sind nach und nach verschwunden; bei den Unternehmensteuern ist ein Unterbietungswettbewerb in Gang gekommen; es findet eine Verlagerung hin zu dualen Einkommensteuersystemen statt, in denen Kapitalerträge mit einheitlichen und niedrigen Sätzen besteuert werden; die Spitzensätze bei der Einkommensteuer sind reduziert, regressive Verbrauchsteuern hingegen erhöht worden.

Dieser Weg dürfte kaum nachhaltig sein. Steuerkonkurrenz wird zu größerer Steuerungerechtigkeit und Ungleichheit führen, was verheerende gesellschaftliche und politische Konsequenzen haben kann. Glücklicherweise gibt es andere Wege. Die Meinung, Steuerkonkurrenz sei unvermeidlich, ist falsch. Der Unterbietungswettbewerb, der heute wütet, ist nur eine Option von vielen. Ein Überbietungswettbewerb eine andere. Globalisierung und moderne Technologie sind vereinbar mit Steuerprogressivität. Dieses Buch zeigt, wie das gelingen kann.

Es gibt nicht nur technische Lösungen, sondern, und das ist weitaus wichtiger, es lassen sich schon heute, Ende 2019, erste Anzeichen erkennen, dass diese Ideen für eine andere, nachhaltigere Globalisierung politisch durchsetzbar sind und positive Veränderungen bald eintreten können.

Nach Jahrzehnten der Steuervermeidung durch Unternehmen besteht inzwischen das dringende Bedürfnis, die Körperschaftsteuer zu reformieren. Eine Reihe von Ländern hat bereits Steuern für Digitalkonzerne eingeführt oder plant deren Einführung, um einer der groteskesten Formen des Missbrauchs der Steuergesetze ein Ende zu setzen – der massiven Verschiebung von Profiten in Offshore-Steueroasen durch einige der weltweit größten multinationalen Unternehmen. Um es deutlich zu sagen: Diese Steuern sind nicht perfekt. Sie betreffen nur einen Wirtschaftszweig, obwohl Gewinnverschiebung auch von pharmazeutischen Unternehmen, in der Finanzbranche und vom herstellenden Gewerbe in erheblichem Maße betrieben wird, um hier nur einige zu nennen. Die Sätze sind gering, und zudem sind sie nicht aufeinander abgestimmt. Aber sie sind ein Anzeichen neben anderen, dass sich die Dinge ändern.

Damit es tatsächlich zu strukturellen Veränderungen kommt, müssen große Wirtschaftsmächte wie etwa Deutschland anfangen, ihre multinationalen Konzerne zu kontrollieren – sie in Deutschland zur Kasse bitten, wenn sie in anderen Ländern zu wenig zahlen – und die Steuern eintreiben, die Steueroasen nicht erheben. Diese Ideen und weitere, die wir auf den folgenden Seiten entwickeln, haben in den Vereinigten Staaten bereits breite Unterstützung gefunden. Dort werden sie von Bewerbern auf die Kandidatur für die Präsidentschaftswahlen 2020 vertreten, etwa von Elizabeth Warren. Deutschland, die USA, Frankreich und andere wirtschaftlich führende Nationen gehören zu den größten Verlierern des Steuerwettbewerbs und der Steuervermeidung. Wenn sie wollen, können sie der gängigen Praxis der Gewinnverschiebung ein Ende setzen und damit den Charakter der Globalisierung verändern sowie den Grundstein für eine gemeinsame EU-weite und globale Steuerpolitik legen.

Ebenso können sie eine Führungsrolle bei der Gestaltung eines modernen, progressiven Steuersystems übernehmen. Die Besteuerung von Vermögen ist im ausgehenden 20. und frühen 21. Jahrhundert in Europa gescheitert, weil EU-Mitgliedsstaaten den Steuerwettbewerb zugelassen, die Vermögensverschleierung toleriert und ihre eigene Steuerbasis durch Ausnahmeregeln und Möglichkeiten zur steuerlichen Absetzbarkeit für mehr und mehr Vermögenswerte ausgehöhlt haben. Dadurch sind viele der Ultrareichen ungeschoren davongekommen. Aber wenn wir die Lehren aus der Vergangenheit ziehen, kann eine progressive Vermögensbesteuerung im 21. Jahrhundert neu konzipiert und erfolgreich realisiert werden. Mit einem durchsetzungsstarken Steuervollzug, einer angemessenen Besteuerung von Personen, die aus Steuergründen ihren Sitz ins Ausland verlegen, und einer auf der Grundlage ihres Marktwertes systematischen Besteuerung aller Vermögenswerte oberhalb einer hohen Freistellungsgrenze kann eine Steuer auf riesige Vermögen in der heutigen Welt funktionieren. Die Besteuerung von Vermögen ist schon jetzt eines der zentralen Themen im US-Wahlkampf.

Es überrascht nicht, dass diese Debatte gerade in den Vereinigten Staaten besonders heftig geführt wird. Die USA sind ein Land der Extreme. Keine andere Nation hat im Laufe der letzten hundert Jahre so umfassende Kehrtwenden in der Steuerpolitik gemacht: Die Vereinigten Staaten waren der Vorreiter bei der radikalen progressiven Besteuerung im 20. Jahrhundert, bevor sie in den achtziger Jahren die radikal entgegengesetzte Richtung einschlugen. Von ihrer Gründung im 18. Jahrhundert bis zur Mitte des 20. Jahrhunderts waren sie stets bemüht, Einkommen zu begrenzen und Vermögenskonzentration zu beschränken. Und während der letzten vier Dekaden erlebten sie dann den stärksten Anstieg der Ungleichheit aller wohlhabenden Staaten. Wie wir auf den folgenden Seiten zeigen werden, bietet die Geschichte der USA so etwas wie ein Panorama der Möglichkeiten, sowohl guter als auch schlechter. Wenn wir Europäer jene antiegalitären und oligarchischen Tendenzen vermeiden wollen, die Donald Trump ins Weiße Haus gebracht haben, dann ist es ratsam, diese Geschichte zu studieren. Und wenn wir über Lösungen für den Alten Kontinent nachdenken wollen, dann sollten wir sehr genau verfolgen, was derzeit in den USA geschieht.

Dezember 2019

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Einleitung

Eine Erneuerung der fiskalischen Demokratie

Der Abend des 26. September 2016 begann aussichtsreich für Hillary Clinton. Im ersten Fernsehduell mit Donald Trump, dem Reality-TV-Star, der als Sieger aus den Vorwahlen der Republikanischen Partei hervorgegangen war, hatte die ehemalige US-Außenministerin die Oberhand. Trump, nervös und aggressiv, fiel seiner Kontrahentin immer wieder ins Wort. Clinton dagegen war gut vorbereitet und entspannt. Sie konnte einen Punkt nach dem anderen für sich verbuchen – bis die Diskussion plötzlich auf das Thema Steuern kam.

Trump hatte mit einer seit den frühen siebziger Jahren etablierten Tradition gebrochen und sich geweigert, seine Steuererklärung offenzulegen. Aufgrund einer laufenden Prüfung durch die US-Bundessteuerbehörde Internal Revenue Service (IRS), so behauptete er, könne er seine Finanzen nicht öffentlich machen. Clinton versuchte, den Milliardär aus der Reserve zu locken. Sie wollte ihn dazu bringen, darüber zu sprechen, wie wenig Steuern er die letzten Jahre bezahlt hatte: »Die einzige seiner Steuererklärungen, die jemals jemand zu Gesicht bekommen hat, war die aus der Zeit, als er sich um eine Casinolizenz beworben hat, und die zeigt, dass er überhaupt keine Bundeseinkommensteuern gezahlt hat.« Trump gab das offen und voller Stolz zu: »Das zeigt, wie smart ich bin.«[i] Clinton ging auf diese Äußerung nicht ein. Trockene Ausführungen zu den klug ausgearbeiteten, sorgfältig abgewogenen und genau durchdachten technokratischen Korrekturen, die ihre Pläne für die nationale Steuergesetzgebung vorsahen, hätten sich in diesem Augenblick nicht durchgesetzt.

Politisch gesehen war »Das zeigt, wie smart ich bin« eine raffinierte Aussage. Dass einer der reichsten Männer des Landes nach eigenem Bekunden überhaupt keine Steuern zahlte, war so absurd, dass es Trumps zentrale Aussage im Wahlkampf bekräftigte: Das Washingtoner Polit-Establishment hatte das Land im Stich gelassen. Die Steuergesetzgebung war, ebenso wie alles andere, rigged, manipuliert. In Trumps Einwurf hallten die Worte von Präsident Ronald Reagan wider, der die Steuergesetze in einer berühmten Wendung als »täglichen Raubüberfall« bezeichnet hatte.[ii] Die rücksichtslose Verfolgung von Eigeninteressen kommt sowohl in Trumps als auch in Reagans Augen dem Wohlstand aller zugute. Der Kapitalismus spannt die menschliche Gier vor den Karren des Gemeinwohls. Steuern sind ein Hemmnis, und sie zu vermeiden ist daher richtig.

Zugleich demonstriert der Satz »Das zeigt, wie smart ich bin« das Paradoxe an dieser Ideologie. Ein rücksichtsloses Eigeninteresse zerstört die Normen des Vertrauens und der Kooperation, die im Zentrum jeder prosperierenden Gesellschaft stehen. Trump selbst wäre nichts ohne die Infrastruktur, die seine Wolkenkratzer mit dem Rest der Welt verbindet, das Kanalsystem, über das ihre Abwässer ablaufen, die Lehrer, die seinen Rechtsanwälten das Lesen beigebracht haben, oder die Ärzte und die öffentliche Forschung, die ihn gesund halten, ganz zu schweigen von den Gesetzen und Gerichten, die sein Eigentum schützen. Was Gemeinschaften aufblühen lässt, ist nicht der ungezügelte Wettbewerb, sondern Kooperation und gemeinschaftliches Handeln. Ohne Steuern gibt es keine Kooperation, keinen Wohlstand, kein gemeinsames Schicksal, ja nicht einmal eine Nation, die eines Präsidenten bedürfte.

Trumps Prahlerei offenbarte einen bestimmten Defekt der US-amerikanischen Gesellschaft: Es ist so selbstverständlich geworden, dass die Wohlhabenden nichts zu den öffentlichen Kassen beitragen, dass ein Präsidentschaftskandidat dies unumwunden zugab und seine Gegnerin für dieses Problem keine Lösung anbieten konnte. Das Steuersystem des Landes – die wichtigste Institution jeder demokratischen Gesellschaft – hat versagt.

Wir haben dieses Buch mit zwei Zielen im Sinn geschrieben: erstens, um zu verstehen, wie genau die USA in diese missliche Lage geraten sind, und zweitens, um dazu beizutragen, dieses Problem zu beheben.

Der Triumph der Ungerechtigkeit

Das Eingeständnis des Kandidaten Trump ist nur ein anekdotischer Beleg für eine neue Ungerechtigkeit in den Vereinigten Staaten. Selbst noch angesichts explodierender Einkommen und in einer Zeit, da sie die Früchte der Globalisierung ernteten und ihre Vermögen auf immer neue Höchststände kletterten, sanken die Steuersätze für die wohlhabendsten US-Amerikaner. Derweil machten Arbeiter die gegenteilige Erfahrung: Die Einkommen stagnierten, Arbeitsbedingungen verschlechterten sich, die Schuldenlast wuchs, und die Steuern wurden erhöht. Seit 1980 hat das Steuersystem die Gewinner in der Marktwirtschaft reicher und diejenigen ärmer gemacht, die vom wirtschaftlichen Wachstum nur wenig profitieren konnten.

Jede Demokratie muss über die angemessene Größe des Staatsapparates und den idealen Grad der Steuerprogressivität debattieren. Aufgrund ihrer geschichtlichen und internationalen Erfahrungen sowie von Statistiken und abstrakten Schlussfolgerungen verändern natürlich sowohl Einzelpersonen als auch ganze Länder ihre Ansichten dazu manchmal. Aber waren die Veränderungen in der Steuerpolitik während der letzten Jahrzehnte das Produkt einer solchen informierten Deliberation? Hat der massive Rückgang der Besteuerung der Ultrareichen das widergespiegelt, was die US-Bürger als Gesellschaft wollten?

Wir bezweifeln das. Einige dieser Umbrüche waren das Resultat bewusster Entscheidungen. Viele andere wurden hingegen passiv hingenommen: etwa der Aufstieg einer Steuervermeidungsindustrie, die Einkommen und Vermögen verschleiert, die im Zuge der Globalisierung entstandenen neuen Steuerschlupflöcher, die von multinationalen Konzernen genutzt werden, oder die Abwärtsspirale des internationalen Steuerwettbewerbs, die manche Länder dazu gebracht hat, ihre Steuersätze einen nach dem anderen drastisch zu reduzieren. Die meisten Veränderungen in der Besteuerung sind nicht einem plötzlichen populären Verlangen nach Entlastungen für die Reichen geschuldet, sondern vielmehr Kräften, die sich ohne Mitsprache der Wähler durchgesetzt haben. Ob Steuersenkungen nun positive Auswirkungen auf die Wirtschaft haben oder nicht: Die Umwälzungen der vergangenen Jahrzehnte sind jedenfalls im Großen und Ganzen nicht das Ergebnis rationaler Entscheidungen, die von einer informierten Bürgerschaft diskutiert und gefällt worden wären. Der Triumph der Steuerungerechtigkeit ist vor allem eine Absage an die Demokratie.

Das erste Ziel dieses Buches besteht darin, die Geschichte dieser großen Transformation zu erzählen. Unsere Geschichte ist keine von links gegen rechts. Sie handelt nicht vom Triumph konservativer Verfechter eines schlanken Staates über Progressive, die den Wohlstand umverteilen wollen, sondern davon, wie das durch den New Deal eingeführte Steuersystem untergraben wurde. Bei jedem Schritt seines Niedergangs stoßen wir auf dasselbe Muster. Es beginnt mit einer massiven Zunahme der Steuervermeidung, setzt sich damit fort, dass die politischen Entscheidungsträger, paralysiert durch vermeintlich übermächtige Gegner (Methoden der Steuerreduktion, Globalisierung, Steueroasen, finanzieller Intransparenz), diese Strategien der Steuervermeidung nicht wirksam bekämpfen, und endet damit, dass Regierungen die Steuersätze für die Wohlhabenden drastisch reduzieren unter dem Vorwand, die Reichsten unter uns zu besteuern sei unmöglich geworden.

Um diese Ungerechtigkeit und die Entscheidungen (sowie Nicht-Entscheidungen), die zu ihrem Siegeszug beigetragen haben, zu verstehen, haben wir eine eingehende wirtschaftliche Untersuchung vorgenommen. Unter Rückgriff auf Statistiken zu einem ganzen Jahrhundert haben wir Schätzungen aufgestellt, wie viele Steuern jede gesellschaftliche Gruppe, von den Ärmsten bis zu den Milliardären, in den Vereinigten Staaten seit 1913 gezahlt hat. Unsere Datenreihen umfassen alle auf Bundes-, bundestaatlicher und lokaler Ebene entrichteten Steuern: die Bundeseinkommensteuer natürlich, aber auch die von den Bundesstaaten erhobene Einkommensteuer, unzählige Arten von Umsatz- und Verbrauchsteuern, die Körperschaftsteuern, Steuern auf Unternehmens- und Wohneigentum sowie die Lohnsteuern. Die Unterscheidung zwischen »von Haushalten« und »von Unternehmen« entrichteten Steuern ist bedeutungslos: Alle Steuern werden von Menschen bezahlt. Unsere Arbeit ordnet sämtliche Steuern existierenden Individuen über einen Zeitraum von mehr als 100 Jahren zu.

Wir verfolgen einen systematischen Ansatz. Präsident Trump mag damit prahlen, dass er kaum Steuern zahlt, aber was ist mit anderen reichen Leuten? Ist Trump eine Anomalie oder ein Beispiel für ein weit umfassenderes Phänomen? Einzelne Fälle können zwar ein Bewusstsein schaffen, doch so haarsträubend sie auch sein mögen, sie machen uns nicht verständlich, was in der Gesellschaft insgesamt vor sich geht. Um die Veränderungen in der Besteuerung und deren Folgen zu untersuchen, haben wir die verfügbaren Belege in methodischer Hinsicht in einen einheitlichen Bezugsrahmen zusammengefasst: tabellarische Aufstellungen von Einkommensteuererklärungen, Ergebnisse von Steuerprüfungen, Daten aus Haushaltserhebungen, Berichte über die von US-Konzernen in ihren ausländischen Tochterunternehmen verbuchten Profite, makroökonomische Bilanzen sowie nationale und internationale Gesamtrechnungen. Wirtschaftsstatistiken sind nie perfekt, und auch die unsrigen unterliegen Einschränkungen, auf die wir an den entsprechenden Stellen hinweisen. Doch in der Zusammenschau offenbart diese Kombination von Daten, welche Entscheidungen, Gesetze und politischen Maßnahmen die Steuerungerechtigkeit befeuert haben.

Diese übergreifende Perspektive – das Ergebnis jahrelanger Forschungen zur US-amerikanischen Volkswirtschaft – ermöglicht uns, langfristige Veränderungen in der Progressivität des Steuersystems der Vereinigten Staaten in seiner Gesamtheit zu untersuchen. Bisher war dazu keine Regierungsstelle oder Forschungsinstitution in der Lage. Die Daten zeigen das Ausmaß der Umgestaltungen, die sich über die letzten Jahrzehnte hinweg ereignet haben, und beziehen erstmals auch die Folgen von Donald Trumps Präsidentschaft mit ein.

Werfen wir also einen Blick auf all das: Im Jahr 1970 zahlten die reichsten US-Amerikaner über 50 Prozent ihres Einkommens an Steuern (alle Steuerarten zusammengefasst), doppelt so viel wie die Angehörigen der Arbeiterschicht. Infolge der Trump’schen Steuerreform zahlten Milliardäre im Jahr 2018 zum ersten Mal in den vergangenen 100 Jahren weniger Steuern als Stahlarbeiter, Lehrer und Rentner. Die Steuerbelastung der Reichen wurde auf ein Niveau zurückgeschraubt, das letztmals in der ersten Dekade des 20. Jahrhunderts zu beobachten war, als der Staatsapparat nur ein Viertel seines heutigen Umfangs hatte. Es ist, als ob ein ganzes Jahrhundert Geschichte der Steuerpolitik ausradiert worden wäre.

Globale Steuergerechtigkeit jetzt!

Über die Beschäftigung mit den USA hinaus handelt unser Buch ganz grundsätzlich von der Zukunft der Globalisierung und der Demokratie. Denn obgleich die Veränderungen in der Besteuerung auf der amerikanischen Seite des Atlantiks extrem gewesen sind, ist der Siegeszug der Steuerungerechtigkeit doch nicht auf die Vereinigten Staaten beschränkt. Vor dem Hintergrund zunehmender Steuervermeidung und eines unkontrollierten Steuerwettbewerbs ist in den meisten Ländern die Ungleichheit gestiegen, während die Steuerprogressivität abgenommen hat. Überall auf der Welt stellen sich dieselben Fragen mit derselben Dringlichkeit: Wenn die von unseren gewählten Volksvertretern beschlossenen Steuern die Einkommen einer privilegierten Minderheit vermehren, wer wird den demokratischen Institutionen künftig noch vertrauen? Wenn die Globalisierung immer niedrigere Steuern für ihre wichtigsten Profiteure und immer höhere Steuern für die, die außen vor bleiben, bedeutet, wer wird weiterhin auf sie vertrauen? Die Zeit drängt: Wir müssen Institutionen für die Steuerpolitik und neue Formen der Kooperation erfinden, die dazu beitragen, dass Demokratie und internationale Offenheit auch im 21. Jahrhundert noch gedeihen.

Die gute Nachricht ist, dass wir die Steuerungerechtigkeit beseitigen können, und zwar sofort. Es ist nicht so, dass der Globalisierung selbst etwas innewohnte, das uns die Fähigkeit nimmt, große Unternehmen und reiche Individuen zu besteuern. Wir haben die Wahl: Wir können die Multis sich das Land aussuchen lassen, in dem sie ihre Gewinne ausweisen, oder wir können es für sie aussuchen. Wir können finanzielle Intransparenz und die zahllosen mit ihr einhergehenden Möglichkeiten des steuerlichen Missbrauchs tolerieren oder uns dazu entschließen, Vermögen zu beziffern, zu registrieren und zu besteuern. Wir können eine expandierende Industrie schalten und walten lassen, die den Wohlhabenden bei der Steuerumgehung behilflich ist, oder wir entscheiden uns dazu, sie zu regulieren und das Angebot an Steuertricksereien auszumerzen. Globalisierung und progressive Besteuerung sind miteinander vereinbar. Aufzuzeigen, wie das gelingen kann, ist das zweite Ziel dieses Buches.

Sowohl auf der Linken als auch auf der Rechten sind viele davon überzeugt, dass es heute fast unmöglich ist, multinationale Konzerne zu besteuern. Versucht man es doch, verlagern sie ihren Sitz nach Irland, Singapur oder morgen vielleicht nach China. Ihr Kapital ist nicht greifbar – in einer Nanosekunde kann es auf die Bermudas verschwinden. Andere Länder haben niedrige Steuersätze? Dann brauchen wir die auch. Andere Länder besteuern Multis und Großverdiener nicht mehr? Dann müssen wir das ebenfalls sein lassen. Eine koordinierte Steuerpolitik zwischen Staaten ist eine Utopie, ein Unterbietungswettbewerb die einzige mögliche Zukunft.

Doch diese Auffassungen sind unzutreffend, ganz gleich, wie aufrichtig man von ihnen überzeugt ist und wie verbreitet sie auch sein mögen. Statt uns in einen gigantischen fiskalpolitischen Ringkampf zu stürzen, könnten wir unsere Maßnahmen auch aufeinander abstimmen, so wie wir es bereits mit Erfolg auf vielen anderen Feldern der internationalen Beziehungen getan haben. Natürlich wissen wir, dass manche Länder und gesellschaftliche Gruppen ganz erheblichen Nutzen aus der Globalisierung in ihrer gegenwärtigen Form ziehen – aber es sind auch andere Formen möglich. Auf den folgenden Seiten werden wir die Arithmetik des Steuerwettbewerbs und die zentrale Rolle beleuchten, die sie für den Wohlstand einiger weniger gespielt hat. Wir werden aber auch sehen, wie eine Handvoll Länder durch ihre Zusammenarbeit das Ende dieses Spiels einläuten könnten, welche Abwehrmaßnahmen gegen Steueroasen ergriffen werden können und wie sich der gegenwärtige Unterbietungs- durch einen Überbietungswettkampf ersetzen lässt.

Die Vorstellung, externe oder technische Zwänge – »internationaler Wettbewerb«, »Steuervermeidung«, »Schlupflöcher« – machten Steuergerechtigkeit zu einem bloßen Wunschtraum, hält einer genaueren Untersuchung nicht stand. Wenn es um die Zukunft der Besteuerung geht, ist alles möglich: vom Verschwinden der Einkommensteuer (ein denkbares Ergebnis, wenn der Trend der letzten vier Jahrzehnte anhält) bis hin zu nie gesehenen Graden der Progressivität liegt eine unendlich große Zahl möglicher Zukunftsverläufe vor uns.

Demokratie

Sollten Milliardäre 23 Prozent ihrer Einkünfte als Steuern abführen, wie es in den USA der Gegenwart der Fall ist, oder eher an die 50 Prozent, wie um das Jahr 1970 herum? Sollten Unternehmensgewinne wie im Jahr 1960 mit 52 Prozent oder wie seit der Steuerreform von 2018 mit 21 Prozent besteuert werden? Diese Fragen werden sich nie anhand von Daten oder wissenschaftlichen Befunden beantworten lassen – zum Glück! Denn dies sind keine Fragen für Ökonomen, sondern für alle, und alle sollten in demokratischen Prozessen und durch Wahlen über mögliche Antworten auf sie abstimmen. Ökonomen können dabei behilflich sein, die Informationen zusammenzustellen, auf die, um es mit den berühmten Worten Abraham Lincolns zu sagen, eine Regierung des Volkes durch das Volk und für das Volk zwingend angewiesen ist. Sie können aufzeigen, welche Wege möglich sind und diese sowie ihre Folgen näher beschreiben. Ökonomen können demonstrieren, wie sich unterschiedliche Weisen der Verteilung von Steuern auf jeden von uns auswirken und wie die Entscheidungen, die wir heute treffen, die künftige Einkommensentwicklung verschiedener sozialer Gruppen beeinflussen.

Ein Instrument zu entwickeln, das genau das leisten soll, ist unser drittes Anliegen. Auf der Internetseite taxjusticenow.org haben wir einen Simulator eingerichtet, der es politisch Verantwortlichen, Aktivisten und allen anderen – ganz gleich, welcher politischen Ausrichtung oder Denkschule sie anhängen oder wie ihr ökonomischer Kenntnisstand ist – ermöglicht, die Effekte einer anderen Steuerpolitik auf die Verteilung von Steuern, das Einkommen und das Vermögen jeder gesellschaftlichen Gruppe sowie auf die soziale Ungleichheit abzuschätzen. Das erlaubt es jedem Nutzer, sich ein Bild davon zu machen, wie Modifikationen der Parameter des gegenwärtigen Steuersystems, auch größere Reformen, die Gesellschaft beeinflussen. Würde eine Anhebung des Spitzensteuersatzes bei der Einkommensteuer auf 70 Prozent ausreichen, damit (alle Steuern zusammengenommen) die Milliardäre mehr zu den öffentlichen Kassen beitragen als die US-Amerikaner aus der Arbeiterschicht? Was wäre, wenn wir die Unternehmenssteuern auf 30 Prozent anheben oder eine neue Vermögensteuer für die Superreichen schaffen würden? Um wie viel ließen sich dann die Steuern für die Mittelschicht senken oder ließe sich das Defizit reduzieren?

Diese Fragen werden in der politischen Diskussion immer eine wichtige Rolle spielen, doch gegenwärtig gibt es keine Möglichkeit für die Öffentlichkeit, präzise Antworten auf sie zu bekommen. Zwar verfügen das Finanzministerium der USA, das Congressional Budget Office und einige Thinktanks wie das Tax Policy Center und das Institute on Taxation and Economic Policy über Steuersimulatoren, aber Journalisten, politische Kandidaten und ganz allgemein die Wähler haben keinen Zugriff auf sie.

Die meisten Diskussionen über Steuern bleiben daher im Ungefähren. Auf der Linken ist die Behauptung geläufig, das eine Prozent besitze so viel Vermögen, dass durch seine stärkere Besteuerung beträchtliche Summen erhoben werden könnten. Das stimmt zwar, doch muss diese Aussage präzisiert werden: Mit wie vielen Einnahmen genau dürften wir durch Steuererhöhungen für die Reichen rechnen? Wären es genug, um ein kostenloses Studium und eine Krankenversicherung für alle zu finanzieren? Unter den Anhängern des zentristischen Lagers beklagen viele immer wieder die existierenden Steuerschlupflöcher; wenn wir diese nur stopfen könnten, bedürfte es keiner weiteren Änderungen. Diese Löcher zu schließen ist in der Tat wichtig, doch können wir uns sicher sein, dass dies einen echten Unterschied dafür machen würde, wer wie viel zahlt? Auf der Rechten diktiert die Orthodoxie die Ansicht, dass die Spitzensätze jetzt schon hoch sind, wenn man alle Steuern zusammennimmt. Dem noch weitere Abgaben hinzuzufügen gliche einer Bestrafung oder würde dem Wirtschaftswachstum schaden. Stattdessen sollten die USA eher eine Konsumsteuer einführen. Warum nicht – aber wäre ein solches Steuersystem nicht noch regressiver als das heutige?

Basierend auf einem neuen wirtschaftswissenschaftlichen Ansatz, bietet taxjusticenow.org sachliche Antworten auf diese Fragen. Unser Simulator umfasst alle auf allen staatlichen Ebenen zu zahlenden Steuern, und nicht nur die Einkommen- oder Bundessteuern. So wird es möglich, grundlegende Neuerungen wie die Einführung einer progressiven Vermögensteuer oder einer allgemeinen Steuer zur Finanzierung einer Krankenversicherung für alle durchzuspielen. Und während sich die existierenden politischen Instrumente auf die Auswirkungen steuerlicher Veränderungen auf die Staatseinnahmen konzentrieren, zeigt unseres deren Implikationen für ein Parameter auf, das in der steuerpolitischen Diskussion nur allzu oft ignoriert wird: die Ungleichheit.

Wir alle kennen die Schlagzeilen über die Zunahme der Einkommens- und Vermögenskonzentration in den USA: An der Spitze ist das Wachstum rasant, für den Rest eher langsam. Tatsächlich hat sich der Anteil des vom einen Prozent erwirtschafteten US-amerikanischen Nationaleinkommens von 10 Prozent im Jahr 1980 auf ungefähr 20 Prozent heute erhöht. Wird sich dieser Trend fortsetzen? Viel hängt davon ab, welche Maßnahmen künftige Regierungen ergreifen, und besonders davon, welche Steuerpolitik sich durchsetzen wird.

Wenn es so weitergeht wie bisher, dürfte die Einkommenskonzentration dank eines Schneeballeffekts mittelfristig weiter ansteigen: Die Vermögenden sparen einen größeren Anteil ihres Einkommens als der Rest der Bevölkerung, was es ihnen erlaubt, mehr Vermögen anzuhäufen, was wiederum zusätzliches Einkommen generiert. Über nahezu das gesamte 20. Jahrhundert hinweg hat eine progressive Besteuerung, und speziell eine hohe Besteuerung des Kapitals (im Gegensatz zu jener der Arbeit), diese Dynamik unter Kontrolle gehalten. Doch die Veränderungen im Steuersystem in den letzten beiden Jahrzehnten haben diesen Schutzmechanismus demontiert.

Um zu verhindern, dass die Ungleichheit extreme Ausmaße annimmt, werden wir ein neues Steuersystem für das 21. Jahrhundert schaffen müssen. Im Verlauf dieses Buchs werden wir eine Liste von originellen und praktischen Vorschlägen vorlegen, mit denen diese Transformation umgesetzt werden kann, von der Besteuerung extremer Vermögen bis zur steuerlichen Veranlagung multinationaler Konzerne und von der Finanzierung der Gesundheitsversorgung bis zu einer Erneuerung der progressiven Einkommensteuer. Unsere Lösungen sind weder perfekt noch die einzig möglichen Antworten. Aber sie sind präzise (sorgfältig erarbeitet, über ihre Umsetzung haben wir intensiv nachgedacht), transparent (jeder kann ihre Auswirkungen auf die Steueraufteilung und die Einkommens- und Vermögensdynamiken für jede gesellschaftliche Gruppe simulieren) und werden sowohl durch die Empirie als auch theoretisch durch die moderne Forschung gestützt.

Sind diese Ideen zur Einhegung der Ungleichheit in politischer Hinsicht realistisch? Es ist einfach, die Hoffnung zu verlieren – politische Großspender und Ideologien des Eigennutzes sind mächtige Gegner. Diese Probleme sind real, aber wir sollten nicht verzweifeln. Vor dem Triumph der Ungerechtigkeit waren die USA ein leuchtendes Vorbild in Sachen Steuergerechtigkeit. Sie waren die Demokratie mit dem wahrscheinlich progressivsten Steuersystem der Welt. In den dreißiger Jahren führten amerikanische Politiker für die größten Verdiener Spitzensteuersätze von 90 Prozent ein. Unternehmensgewinne wurden mit 50 und große Nachlässe mit fast 80 Prozent besteuert. Mit den auf diese Weise erzielten Einnahmen errichteten die USA jene Schulen, die ihre Menschen produktiv und erfolgreich gemacht haben, und finanzierten jene öffentlichen Universitäten, um die sie der Rest der Welt bis zum heutigen Tag beneidet.

Die Geschichte der Besteuerung steckt voller Kehrtwenden, wie wir gleich sehen werden. Fest steht allerdings, dass »smarte« Milliardäre, die heute kaum Steuern zahlen, uns nicht ewig zum Narren halten werden.

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[i] Ein Transkript des TV-Duells ist auf der Website der Commission on Presidential Debates verfügbar: {https://www.debates.org/voter-education/debate-transcripts/september-26-2016-debate-transcript/} (alle Internetquellen Stand November 2019).

[ii] Ronald Reagan, Bemerkungen während des Santa-Cali-Gon-Days-Festivals in Independence, Missouri, 2. September 1985, online verfügbar unter: {https://www.reaganlibrary.gov/research/speeches/90285a}.

15:07 20.02.2020

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