Ein neuer Stern am Firmament der Weltveränderung?

NICHTREGIERUNGSORGANISATIONEN Mythos und Realität am Schnittpunkt mehrerer Prozesse

Die neue Internationale" - so überschrieb 1994 die ZEIT ein Dossier, nachdem die Nichtregierungsorganisationen (NGO) im Zuge der Klima-Konferenz von Rio spektakulär die Bühne der internationalen Politik betreten hatten. Und mit der Metapher "Netzwerkguerilla" bezeichnete die Financial Times 1998 ein internationales Bündnis von NGO, das dazu beigetragen hatte, das ultraliberale "Multilaterale Investitionsabkommen" (MAI) zu Fall zu bringen.

Die Rhetorik aus dem Fundus linker Strategiedebatten, die nach dem Subjekt emanzipatorischer Gesellschaftsveränderung suchen, weist auf den Kern auch der heutigen Diskussionen um Nichtregierungsorganisationen hin: Nachdem schließlich die Avantgarde-Parteien ein unrühmliches Ende fanden, Guerilla vornehmlich mit Formationen vom Schlage der UÇK assoziiert wird und die Neuen Sozialen Bewegungen nur noch der Schatten ihrer selbst sind, stiegen die NGO zum Hoffnungsträger auf. Sind diese Hoffnungen berechtigt?

Weder Markt noch Staat

Neu ist das Phänomen keineswegs. Verbände, Vereine, organisierte Interessengruppen und deren Dachorganisationen existieren schon lange, zumindest in den Industrieländern. Darunter gab es immer auch politisch und weltanschaulich orientierte. Erinnert sei nur an das Netz kirchennaher Verbände, von den Pfadfindern über Frauengruppen bis zum Kolpingwerk. Die Arbeiterbewegung hat zeitweise ein dichtes Geflecht von Organisationen im Vorfeld ihrer politischen Parteien hervorgebracht, vom Arbeitersportverein über Kinder- und Jugendorganisationen bis zur Konsumgenossenschaft.

Auch heute umfasst der Begriff Nichtregierungsorganisation eine vielfältige und differenzierte Wirklichkeit, die vom ADAC und amnesty international über den BDI, die Caritas, Greenpeace, Médecins sans Frontières und Pax Christi bis zum Roten Halbmond, terre des hommes, die Vertriebenenverbände und den Zentralverband der Mensch-Ärgere-Dich-Nicht-Spieler reicht. Dieser gesellschaftliche Bereich, der weder zum Markt noch zum Staat gehört, wird einer verbreiteten Definition zufolge, die auf John Locke zurückgeht, als "Dritter Sektor" oder "Zivilgesellschaft" bezeichnet. Hier ist der gesellschaftliche Ort der NGO.

Antonio Gramsci hat schon Ende der zwanziger Jahre mit seinen Thesen über die Rolle der Zivilgesellschaft bei revolutionären Veränderungen die Vereine, Verbände, Clubs etc. in das Blickfeld linker Theorie gerückt. Für Gramsci bilden sie das Terrain für die Auseinandersetzung um Wertorientierungen und Normen, um die kulturelle und ideologische Hegemonie in der Gesellschaft auch außerhalb historischer Krisenzeiten (ein "ideologischer Stellungskrieg"). Damit überwand er die traditionelle Vorstellung, der zufolge es für grundlegende gesellschaftliche Veränderungen genüge, die klassischen staatlichen Machtapparate zu erobern. Seine Definition von Zivilgesellschaft scheint nach wie vor ein produktiver Ansatz zu sein, um die aktuelle Rolle der Nichtregierungsorganisationen und ihre Perspektiven zu begreifen.

Die erstaunliche Karriere

Wenn also Nichtregierungsorganisationen nichts völlig Neues sind, so haben sich doch in den achtziger und neunziger Jahren ganz neue Momente ergeben, die ihre aktuelle Konjunktur erklären. Ihre erstaunliche Karriere liegt am Schnittpunkt mehrerer Prozesse.

Mit der Herausbildung eines neuen Problembewusstseins, insbesondere gegenüber der Umwelt, traten neue gesellschaftliche Akteure auf. Bewegungen im Kontext Umwelt, Feminismus, Solidarität mit der Dritten Welt, Frieden und Abrüstung mischten sich ein. Zusammenfassend werden sie als Neue Soziale Bewegungen (NSB) bezeichnet. Zum Teil noch in der Hochphase dieser Bewegungen, zum Teil in deren Abschwungphase formierten sich Organisationen, die auch nach dem Ende der NSB an deren Themen weiterarbeiteten. Oder schon bestehende Verbände übernahmen Themen und Momente der politischen Kultur der NSB.

Als Einzelorganisationen aber konzentrierten sie sich meist auf Teilaspekte (single-issue-Orientierung). Sie professionalisierten sich und bedienten sich vor allem der Lobby- und Medienarbeit als bevorzugte Instrumente.

Zugespitzt: Die Nichtregierungsorganisationen, die in diesem Zusammenhang entstanden oder sich erneuerten, sind die Fortsetzung der Neuen Sozialen Bewegungen mit anderen Mitteln. Diese "Nichtregierungsorganisationen neuen Typs" sind für unsere Diskussion von Interesse. Auf sie werden sich die Überlegungen im Folgenden beziehen, sie sind gemeint, wenn von NGO die Rede ist.

Die Sachkompetenz, mit der NGO arbeiten, ist ihr Verdienst. Allerdings ging mit der Ablösung von den sozialen Bewegungen auch ein Verlust an übergreifenden, gesellschaftspolitischen Leitbildern und Wert orientierungen einher, was postmodern als Entideologisierung und pragmatische Modernisierung definiert wurde. Gleichzeitig trat auch ein Verlust an demokratischer Legitimität ein. Nach dem Schwinden der sozialen und politischen Basis sind die neuen NGO nur noch sich selbst gegenüber verantwortlich. Ihr Demokratiedefizit ist ein Problem, das gegen sie vorgebracht wird, je mehr politischen Einfluss sie gewinnen.

Auf der Suche nach neuen Akteuren

Meist wird gern übersehen, dass auch Regierungen bei der Entstehung und dem Aufstieg von NGO eine Rolle spielten und spielen. Der zunehmende Verlust an - oder auch bewusste Verzicht auf - Steuerungs- und Problemlösungsfähigkeit von Regierungen im Zuge der Globalisierung, der generelle Einfluss- und Vertrauensverlust von Parteien (auch oppositionellen), von Gewerkschaften, Kirchen und traditionellen Verbänden, hat die Aufmerksamkeit auf alternative Akteure gelenkt. Davon haben NGO enorm profitiert. Das Vakuum, das durch den Bedeutungsverlust traditioneller politischer Formationen entstand, wird heute zu einem gewissen Grad von NGO gefüllt.

Dieses Vakuum ist in dem Maß gewachsen, in dem die Linke nach '89 von der politischen Bildfläche verschwand. Es ist kein Zufall, dass die Blüte von NGO dort viel bescheidener ist, wo linke Parteien und Gewerkschaften noch relativ stark sind, wie in Frankreich, Italien und Spanien.

Der Aufstieg der NGO wurde von zahlreichen Regierungen der Industrieländer und von internationalen Regierungsorganisationen zielgerichtet gefördert. Die Motive sind unterschiedlich. Bei einigen Regierungen und internationalen Organisationen warf die Einsicht in die Begrenztheit ihrer eigenen Möglichkeiten angesichts neuer Probleme die Frage nach frischem Potential für Problemlösungen auf. Fündig wurden sie bei den NGO. Die nordischen Länder, die Niederlande und vor allem die UNO und zahlreiche ihrer Unterorganisationen sind aus diesen Motiven ausgesprochen NGO-freundlich.

Aber auch unter eher neoliberal orientierten Regierungen gibt es eine überraschende Offenheit gegenüber den NGO. Hintergrund ist hier der neoliberale Antietatismus, das Bestreben, die Rolle des Staates aufs Minimum zu reduzieren. Den Neoliberalen sind Umverteilungsfunktionen des Staates, einschließlich der Entwicklungshilfe, bekanntlich ein Gräuel. Da kommen NGO durchaus recht, wenn über sie das Outsourcing, die Verlagerung sozialer Aufgaben, möglich wird.

Bezeichnenderweise werden NGO im amerikanischen Sprachgebrauch häufig als "private organizations" bezeichnet - und privat ist als Alternative zum "Moloch Sozialstaat" aus dieser Perspektive per se gut. Einige der den Nichtregierungsorganisationen zugeschriebenen Vorteile, wie Kosteneffizienz und Flexibilität, werden genutzt, staatliche Aufgaben an NGO zu delegieren und damit zu privatisieren.

Alternative Eliten im Dienst der Macht

Diese wohlwollende Förderung durch Regierungen birgt ein nicht zu unterschätzendes Risikopotential für NGO. Damit sind nicht nur so vordergründige Dinge wie Abhängigkeit von staatlichen Finanzzuschüssen gemeint. Eindeutig ist die Sache bei der neoliberalen Variante der Instrumentalisierung von Nichtregierungsorganisationen, die von Anfang an jeglichen emanzipatorischen Potentials entledigt werden. Aber auch für die freundliche Umarmung durch Regierungen mit ökologischer, entwicklungspolitischer und sozialer Orientierung gilt, dass sie schnell zu einer Art der Kooptierung der Nichtregierungsakteure führen kann. Der Aufstieg der NGO liefe dann darauf hinaus, dass sich alternative Eliten bilden, die im korporatistischen Verbund mit Regierungsinstitutionen zur technokratisch verstandenen Erhöhung staatlicher Steuerungsfähigkeit beitragen. Emanzipatorische Orientierungen und Ziele, wie sie die Neuen Sozialen Bewegungen vertraten, würden aus dem Blick geraten.

Die NGO sind gegen diese Gefahr wenig geschützt, da sie keiner oder höchstens einer kleinen Klientel gegenüber Rechenschaft schuldig sind. Gleichzeit unterliegen auch sie Gefahren wie: Bürokratisierung, Verselb ständigung von hauptamtlichen Apparaten, steigender Einfluss von Individualinteressen wie Karriere- und Arbeitsplatzsicherung, Anpassung an diverse Zwänge um einer kontinuierlichen Finanzierung willen, was die Gefahr der Abhängigkeit von Spendern, Sponsoren und anderen Gebern einschließt.

In den Entwicklungsländern, wo die Anzahl von NGO in den letzten 15 Jahren explosionsartig zugenommen hat - allein in Indien geht ihre Zahl in die Hunderttausende -, sind auch direkte ökonomische Faktoren für ihre wachsende Rolle von Bedeutung. Der generelle Trend in der Entwicklungspolitik der Industrie länder, Hilfe möglichst an private Träger zu geben, hat zur Gründung unzähliger NGO im Süden geführt. In manchen Entwicklungsländern ist es für qualifizierte Akademiker inzwischen lukrativer, für eine NGO zu arbeiten oder eine zu gründen, als in Staatsdiensten zu stehen.

Skepsis in den Entwicklungsländern

So stellen die NGO für Regierungen der Entwicklungsländer eine Konkurrenz im Kampf um Entwicklungshilfegelder dar, und es kann nicht überraschen, dass dort häufig Skepsis gegenüber dem Phänomen NGO vorherrscht. Die Finanzierung zahlreicher sogenannter Süd-NGO aus den Industrieländern führt sogar zu der Befürchtung, sie könnten die Souveränität der Entwicklungsländer beeinträchtigen. In autoritären Regimen kommt schließlich noch die Angst hinzu, dass sich aus den NGO eine Gefahr für die Machthaber entwickeln könnte.

Aber auch die NGO in den Industrieländern werden von den Regierungen der meisten Entwicklungsländer zunehmend miss trauisch beäugt. Dass es einigen Regierungen von Industrieländern, darunter den USA und der Bundesrepublik gelang, mit "ihren" NGO bei der Seattle Konferenz der WTO eine Allianz in der Befürwortung von Sozial- und Umweltstandards im Welthandel zu schließen, erscheint vielen als verkappter Protektionismus und Öko-Imperialismus.

Die weichen Instrumente der NGOs

Anders als Regierungen verfügen NGO nicht über staatliche Machtmittel. Anders als die Wirtschaft verfügen sie auch nicht über nennenswerte wirtschaftliche und finanzielle Ressourcen, mit denen sie Macht und Einfluss ausüben könnten. Die Ressourcen, über die sie verfügen, sind machtpolitisch weiche Instrumente: Sachkompetenz, Motivation und Engagement, das Image von Dynamik und Unverbrauchtheit, der Charme der Neuartigkeit sowie der Ruf moralischer Integrität, Unbestechlichkeit und selbstlosen Idealismus.

Das ist eine Grundlage, auf der sie Öffentlichkeit für ihre Ziele herzustellen in der Lage sind. Sie können die öffentliche Meinung beeinflussen und sie können dazu beitragen, die gesellschaftlichen Kräfteverhältnisse in Richtung einer humanen Entwicklung zu verschieben.

Natürlich können sie dabei nur ein Akteur unter anderen sein. Das Phänomen NGO ist mit realistischem Augenmaß für deren Grenzen und Reichweite zu betrachten. Nur wenn die NGO es verstehen, sich in den größeren Zusammenhang einer emanzipatorischen Strategie einzuordnen, werden sie mehr sein, als eine politische Modeerscheinung an der Jahrhundertwende. Der Augenblick für den Test kann sich schneller einstellen als erwartet: Einer der interessantesten Aspekte der spektakulären Protestaktionen gegen die WTO in Seattle ist, dass die Hegemonie der Nichtregierungsorganisationen als Opposition gegen die neoliberale Globalisierung durch Basisbewegungen abgelöst wurde. In Seattle standen die NGO und ihre Arbeitsmethoden im Schatten der Straße.

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00:00 07.01.2000

Ausgabe 42/2021

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