Freihandel mit Bumerang

Roll back Das einst gescheiterte Abkommen zum Investoren-Schutz erlebt eine Wiederauferstehung – zum Nachteil vieler Staaten, die nun von Schadenersatzklagen heimgesucht werden
Heimo Claasen | Ausgabe 23/2013 3
Freihandel  mit Bumerang

Foto: Raveendran / AFP / Getty

Noch beim Gipfel in Seattle 1999 war die Welthandelsorganisation (WTO) mit ihrem Projekt „Investitionsschutz total“ gescheitert. Seither weben etliche OECD-Staaten an einem Netz von Freihandelsverträgen, die allemal Kapitel zum Status von Investoren enthalten und eine Sturzflut aberwitziger Klagen von Großunternehmen gegen Staaten nach sich ziehen. Nicht überall sind derartige Freihandelsabkommen schon geschlossen. Zwischen Indien und der Schweiz etwa lässt der Vertrag auf sich warten. Wäre das anders, könnte der Baseler Pharma-Konzern Novartis unter Umständen den indischen Staat auf Schadenersatz in Milliardenhöhe für „entgangene Gewinne“ verklagen, nachdem das Oberste Gericht in Delhi den Patentschutz für das Novartis-Medikament Glivec abgelehnt hat. Die Behandlung eines Krebspatienten mit Glivec kostet in Indien derzeit 55.000 Dollar – bei Einsatz eines generischen Mittels mit den gleichen Wirkstoffen kaum 2.000 Dollar.

Folglich wollen die Regierung in Bern wie auch die EU-Kommission in den angestrebten Handelsabkommen Kapitel verankern, mit denen Investoren den Staat Indien direkt in ein internationales Schiedsverfahren verwickeln können, sollten sie „durch staatliche Handlungen diskriminiert werden“. Nach diesem Muster erwirkte im Februar der Ölmulti Chevron einen Schiedsspruch, nach dem Ecuador den Anspruch auf Schadenersatz für Umweltschäden aufgeben musste, die bei der Ölförderung auf seinem Territorium entstanden waren. Und das, obwohl Chevron zuvor von allen infrage kommenden juristischen Instanzen Ecuadors zur Entschädigung verurteilt worden war.

Grundsätzlich geheim

Ein anderes Beispiel: Der US-Tabakkonzern Philip Morris stützt sich auf seine Filiale in der Schweiz und deren Handelsabkommen mit Uruguay und Australien, um beide Staaten auf Schadenersatz zu verklagen. Dort wurden in Übereinkunft mit der Weltgesundheitsorganisation (WHO) Tabakwarnungen auf jede Zigarettenschachtel gedruckt. Darunter habe der Absatz seiner Marke Malboro gelitten, argumentierte Philip Morris. Es gehe um Milliarden Dollar, so die Anwaltskanzlei des Konzerns. Um wie viel genau, dürfe wegen des schwebenden Verfahrens nicht gesagt werden.

Im zurückliegenden Jahrzehnt ist die Zahl der Klagen regelrecht explodiert. Die UN-Organisation für Handel und Entwicklung (UNCTAD) zählte 62 neu eröffnete Verfahren für 2012, während über 200 zu diesem Zeitpunkt noch anhängig waren. Als man die Schiedsgerichte Ende der achtziger Jahre einführte, gab es bis 1996 nur 38 Verfahren insgesamt.

Über die Streitfälle wird grundsätzlich geheim verhandelt, nur wenn beide Seiten zustimmen, geraten Details an die Öffentlichkeit. Verlieren die verklagten Staaten oder müssen sie Vergleiche schließen, was in 70 Prozent der Fälle geschieht, bekommen auch die Haushaltsausschüsse der nationalen Parlamente die fälligen Zahlungen nicht zu sehen – die Folge von inzwischen über 3.500 bi- und multilateralen Verträgen zwischen Staaten und Ländergruppen über Freihandel und Investitionsschutz, die Schiedsklauseln enthalten. Nachdem es auf WTO-Ebene 1999 nicht gelungen war, ein Multilaterales Abkommen zu Investitionen (MAI) als Welthandelsgesetz festzuschreiben, wird dieses Vorhaben nun durch eine Vielzahl einzelner Abkommen und Agreements ersetzt. Erst im Februar wurde auf einem EU-Gipfel der Abschluss separater Handels- und Investitionsverträge als vordringlich eingestuft.

Politisch begründet werden die Verträge damit, dass EU-Investoren im Ausland vor Enteignungen ohne „angemessene Erstattung“ geschützt werden müssten. Das diene der Rechtssicherheit bei Direktinvestitionen und damit dem globalen Wachstum, antwortete EU-Handelskommissar Karel De Gucht Ende Mai auf mehrere Anfragen des EU-Parlaments. Freilich hat auch die EU damit ein Problem, seit ihr der Lissabon-Vertrag – er trat 2009 in Kraft – die alleinige Zuständigkeit für Außenhandelsverträge übertragen hat.

Immerhin müssen mehr als 1.200 zwischenstaatliche Abkommen von EU-Ländern überwacht werden. Mit den sich mehrenden Streitfällen, bei denen Investoren Staaten vor Schiedsgerichte zitieren, gerät auch die EU selbst ins Visier. Augenblicklich wird ein Paket von EU-Regeln diskutiert, mit denen geklärt werden soll, wer wann die „finanzielle Verantwortung“ trägt und zahlt – die EU aus ihrem Haushalt oder der einzelne EU-Staat, der sich auf derartige Verträge eingelassen hat? Oder beide?

Dabei geht es teilweise um irrwitzige Streitwerte. So will der schwedische Energiekonzern Vattenfall dem Vernehmen nach 3,7 Milliarden Euro Schadenersatz von der Bundesrepublik Deutschland „für entgangene Gewinne“ aus Atomkraftwerken, deren Stilllegung mit der deutschen Energiewende beschlossen wurde. Mindestens 84 Schiedsverfahren sind derzeit laut Amsterdamer Tansnational Institute gegen EU-Länder angestrengt worden, die meisten davon gegen osteuropäische Mitgliedsstaaten.

Die Streitwerte wachsen immerfort, inzwischen sind 100 Millionen Euro die Mindestnorm, um als Kläger ernst genommen und durch eine der hoch spezialisierten Anwaltskanzleien vertreten zu werden. Der britische Konzern Churchill Mining will gerade von Indonesien umgerechnet 1,6 Milliarden Euro Schadenersatz. Die dortigen Behörden hatten eine Konzession für die Kohleförderung in einem Naturschutzgebiet kassiert, nachdem die Genehmigung vor einem indonesischen Gericht als Fälschung enttarnt worden war.

30 Milliarden Dollar verlangt der Öl-Multi ConocoPhilips seit Jahren von Venezuela, weil dort die Ölindustrie verstaatlicht wurde. Und die kanadische Bergbau-Firma Pacific Rim will von El Salvador den Gegenwert von einem Prozent der nationalen Wirtschaftsleistung eines Jahres, weil das Recht zur Förderung von Gold entzogen wurde.

Doch es wächst der Widerstand. So will Südafrika die Investitionsschutz-Klausel in Handelsverträgen mit der EU und 15 EU-Staaten auf keinen Fall erneuern, wenn die Abkommen auslaufen. Diese Klausel sei „klar rechts- und verfassungswidrig“, befand das Handelsministerium in einem Gutachten für das Oberste Gericht. Beim EU-Lateinamerika-Gipfel Ende Januar bissen die Europäer auf Granit, als sie eine Empfehlung für Schiedsgerichte bei Investitionsstreitigkeiten in die Schlusserklärung schreiben wollten. Nicht zuletzt deshalb wurde das angestrebte Handelsabkommen mit der wichtigsten südamerikanischen Wirtschaftsgruppe MERCOSUR (Argentinien, Brasilien, Paraguay, Uruguay, Venezuela) gegen die Wand gefahren. Sogar OECD-Länder wie Australien und Neuseeland haben das Auslaufen entsprechender Artikel in ihren Handelsverträgen beschlossen. Die USA und Kanada beabsichtigen, die entsprechenden Abschnitte im Nordamerikanischen Freihandelsabkommen (NAFTA) gravierend zu ändern.

Diese Abwehraktionen haben auch etwas damit zu tun, dass internationale Schiedsverfahren immer häufiger missbraucht werden. Was ursprünglich – gestützt auf die UN-Konvention zur zwischenstaatlichen Regelung von Eigentumsstreitigkeiten – mehr Rechtssicherheit gegen willkürliche Enteignungen auswärtiger Firmen durch irgendwelche Potentaten garantieren sollte, hat sich zu einem Instrument gemausert, mit dem Großunternehmen und Finanzspekulanten demokratisch legitimierte Entscheidungen von Staaten aushebeln. Das führten zunächst Bergbau- und Ölfirmen vor, die sich nach skandalösen Umweltschäden bei Schiedsverfahren satte Entschädigungen zusprechen ließen, wenn ihnen die Konzession entzogen wurde.

Gezielte Abschreckung

Seit die öffentlichen Dienste in vielen EU-Staaten gnadenlos privatisiert wurden, standen zudem Kommunen horrende Forderungen auf Schadenersatz ins Haus, wollten sie die Wasser- und Stromversorgung oder Telefondienste wieder in eigene Regie nehmen. So geschehen im südafrikanischen Johannesburg oder in Accra, der Hauptstadt Ghanas, ebenso in britischen, belgischen und deutschen Gemeinden.

Sowohl bei den Verhandlungen zu Freihandels- und Investitionsschutz-Verträgen als auch bei Streitfällen vor Schiedsgerichten sind die öffentlichen Instanzen der Expertise finanzmächtiger Kläger oft hoffnungslos unterlegen. Abschreckungseffekte sind programmiert. Der schwedische Vattenfall-Konzern beispielsweise drohte mit einer Schiedsklage gegen Deutschland, weil ihm das Bundesland Hamburg Umwelt-Auflagen für ein geplantes Kohlekraftwerk erteilt hatte, die dem Unternehmen „unangemessen“ erschienen. Angesichts des Streitwerts – von Vattenfall auf über eine Milliarde Euro taxiert – gab Berlin klein bei und zwang die Hansestadt, die Umwelt-Auflagen anzupassen. Dem kanadischen Quebec widerfuhr Gleiches, weil die Zentralregierung wegen eines Vertrages mit den USA die Uran-Förderung eines US-Unternehmens in einem Naturschutzgebiet der Provinz durchsetzte.

Als noch widersinniger – um nicht zu sagen widerwärtig – erweisen sich die Kosten der Schiedsverfahren: Die OECD veranschlagt sie im Schnitt auf acht Millionen Dollar auf der nach oben offenen Skala. Bulgarien kostete es zehn Millionen Euro, die Klage einer niederländischen Firma abzuwehren, bei der sich am Ende herausstellte, dass sie mit gefälschten Unterlagen operiert hatte. Gut 43 Millionen Dollar kostete die Regierung der Philippinen bisher der seit nunmehr einem Jahrzehnt dauernde Streit mit der Frankfurter Flughafen-Gesellschaft (FRAPORT) um den Bau des Manila-Airports. Mit 43 Millionen Dollar ließen sich ein ganzes Jahr lang die Gehälter von 12.500 Lehrern bezahlen, errechnete das Amsterdamer Transnational Institute (TNI).

Heimo Claasen ist Korrespondent in der Brüsseler EU-Zentrale

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