Die Demokratie beleben

Minderheitsregierungen müssen sich ständig neue Mehrheiten beschaffen, sind teuer, instabil und setzen eine skandinavische Konsenskultur voraus: Die derzeitige Debatte um die Minderheitsregierung ist von einer Reihe starker Meinungen geprägt, die sich beim Blick auf den Norden Europas aber auch die gelebte deutsche Konsensdemokratie als Mythen herausstellen.

Mythos 1: "Minderheitsregierung müssen sich ständig neue Mehrheiten beschaffen"

Der Blick nach Norwegen, wo seit 1971 mit sehr wenigen Ausnahmen Minderheitsregierungen an der Macht sind, verdeutlicht, dass sich diese keineswegs ständig neue Mehrheiten suchen müssen. Vielmehr kann sich die Regierung hier für einen Großteil ihrer Vorhaben auf eine parlamentarische Basis aus "Stützparteien" verlassen, die aus dem eigenen politischen Lager stammen und zwischen Oppositions- und Regierungsparteien einzuordnen sind.

Eine besonders enge Bindung von norwegischer Regierung und Stützparteien bestand in der letzten Legislaturperiode, in der die Unterstützung durch eine Kooperationsvereinbarung (samarbeidsavtale) detailliert festgeschrieben und formalisiert wurde. Je enger und formalisierter die Anbindung, desto mehr ähnelt eine Minderheitsregierung einer Mehrheitskoalition, desto stabiler und vorhersehbarer wird Politik, desto stärker zwingt sie die beteiligten Parteien aber auch in ein Korsett und verschließt das Werben um Kompromisse vor den Augen der Öffentlichkeit. Auf eine enge Bindung lassen sich Parteien in der Regel nur ein, wenn sie im Gegenzug für ihre Treue die Durchsetzung von Kernanliegen zugesichert bekommen.

Das Prinzip der Stützparteien kann für einzelne Fragen durchbrochen werden, ohne dass dadurch die Regierung zu Fall kommt. So kann die Regierung für besonders wichtige oder kontroverse Fragen, die einer sehr breiten Akzeptanzbasis bedürfen, um weitergehende Unterstützung bei anderen Parteien werben. In wenig umstrittenen Fällen bekommt sie diese Unterstützung oft auch ungefragt. Auch ist es möglich, die Unterstützung gelegentlich zu wechseln, ohne dass dies zu einem grundsätzlichen Bruch mit den Stützparteien führt. Diese können auf diese Weise ihre Glaubwürdigkeit und Unabhängigkeit wahren und damit unter Umständen sowohl ihr Überleben sichern als auch dem speziell an sie gerichteten Wählerauftrag gerecht werden.

Das in Norwegen etablierte Prinzip der relativ festen parlamentarischen Basis von Minderheitsregierungen ist im deutschen Diskurs um eine "Tolerierung" bereits angelegt und es ist daher irreführend, gleichzeitig von Tolerierung als auch von unsicheren Mehrheiten zu sprechen.

Mythos 2: "Minderheitsregierungen sind teuer"

Ein weiteres Argument lautet, Minderheitsregierungen seien mit besonders hohen Kosten verbunden, weil Mehrheiten mit Zugeständnissen erkauft werden müssten. Dieses Argument steht jedoch offensichtlich im Konflikt mit der These ständig wechselnder Mehrheiten: Wenn es möglich ist, die parlamentarische Unterstützung zu wechseln, verringert das gerade die Machtposition einzelner Parteien und damit die Wahrscheinlichkeit überzogener Forderungen und einseitiger Klientelpolitik.

Außerdem übersieht diese Denkweise, dass in der deutschen Politik schon jetzt ständig Kosten der Abstimmung im legislativen Prozess entstehen, und zwar etwa innerhalb von Parteien, zwischen Koalitionspartnern und im Ringen um Unterstützung der zunehmend bunten Länderregierungen zu zustimmungspflichtigen Bundesgesetzen. Diese Abstimmungen bedürfen fortwährend intensiver Koordinations- und Verhandlungsprozesse, bei denen Kompromisse durch das Auffinden und Entwickeln gemeinsamer Ziele und durch Zugeständnisse und Tauschhandel erzielt werden. Diese Koordinationsprozesse sind bereits Teil der politischen Realität in Deutschland und sorgen zumeist für einen geräuschlosen Ablauf politischer Entscheidungsprozesse und eine weitgehende Einbindung unterschiedlicher Interessen und Werthaltungen. Sie werden aber in der Regel nicht öffentlich ausgetragen, was die Transparenz und Nachvollziehbarkeit politischer Prozesse verringert.

In Norwegen geht man davon aus, dass die Praxis der Minderheitsregierungen die politische Debattenkultur belebt hat, weil die Regierung stärker und öffentlicher um Zustimmung werben muss. Als unter Jens Stoltenberg 2005 nach Jahrzehnten der Minderheitsregierung eine Mehrheitsregierung die Führung übernahm, drehte sich die öffentliche Debatte um die Frage, welche Folgen eine derartige Schwächung des Parlaments für die Demokratie haben würde. Die Praxis der Minderheitsregierung hat außerdem den Nebeneffekt, dass die – derzeit neun im Parlament vertretenen – Parteien klar unterscheidbar und identifizierbar geblieben sind. Der in Deutschland derzeit ausgeübte Druck auf Parteien, gegen ihren Willen in eine Regierung einzutreten, wäre in Norwegen undenkbar.

Mythos 3: "Minderheitsregierungen sind instabil"

Sicherlich ist eine stabile Regierung höchst erstrebenswert. Seiner Verantwortung in der EU würde Deutschland aber auch unter Führung einer Minderheitsregierung gerecht werden. Schließlich herrscht im deutschen Parteiensystem sowohl im Bezug auf EU-Politik, als auch Außen- und Sicherheitspolitik ein auffällig hohes Maß an Einigkeit im Vergleich mit den Nachbarn. Die Sorge um Europa überzeugt also als Begründung gegen eine Minderheitsregierung nicht.

Auch zeigen die skandinavischen Beispiele, dass gerade tolerierte Minderheitsregierungen über erstaunlich hohe Stabilität verfügen können. Die letzten zehn Minderheitsregierungen Norwegens saßen im Schnitt drei Jahre lang im Sattel, und keines der skandinavischen Länder ist als unbeständige Anarchie bekannt. Neben dem Prinzip der Stützparteien hängt Stabilität allerdings auch von funktionierenden Koordinationsmechanismen und einer einigungsorientierten Kultur ab. Entsprechende Koordinationsmechanismen, welche der regelmäßigen Abstimmung der an den Regierungsgeschäften beteiligten Akteure eine verlässliche Form geben, müssten sich für die neue Situation einer Minderheitsregierung auf Bundesebene zunächst noch etablieren. Es könnte aber an bestehende Institutionen und Praktiken wie den Koalitionsausschuss angeschlossen werden.

Mythos 4: "Minderheitsregierungen setzen eine skandinavische Konsenskultur voraus"

Tatsächlich ist Deutschland (aufgrund seines föderalen Staatsaufbaus, seines Wahl- und Parteiensystems und des korporatistischen Staat-Verbände-Verhältnisses) ein ausgeprägtes Konsenssystem, mindestens auf dem Niveau der skandinavischen Staaten, wie Arend Lijphart in seiner wegweisenden Studie Patterns of Democracy 1999 gezeigt hat, in der er 36 Demokratien hinsichtlich ihrer Konsens- bzw. Mehrheitsprägung miteinander verglich. Die in der "Politikverflechtung" (Fritz W. Scharpf) zwischen den Staatsebenen angelegte theoretische Gefahr der Blockade politischer Entscheidungsprozesse hat sich in der Praxis nicht bestätigt. Moderate und inkrementelle Lösungen, aber nicht Entscheidungsunfähigkeit sind typisch für die deutsche Politik. Zahlreiche Koordinationsinstitutionen – allen voran der Vermittlungsausschuss, aber auch die Bund-Länder-Koordination in Verhandlungsarenen wie der Kultusministerkonferenz, die bundesweit stark integrierten Parteien, die vorausschauende Selbstbegrenzung von Bundesregierungen, die ständigen informellen Sondierungen mit anderen Parteien und Interessengruppen, und nicht zuletzt eine Bevölkerung, die Konfrontation negativ sanktioniert – zähmen den Parteienwettbewerb und sorgen seit Langem für ein gut geschmiertes deutsches Verhandlungssystem. Ein Ausdruck hiervon ist die beinahe 100-prozentige Zustimmungsrate zu Gesetzen im Bundesrat – selbst im mittlerweile zur Regel gewordenen Fall, dass dieser nicht die gleiche parteipolitische Färbung wie der Bundestag aufweist.

Die Chancen des Modells Minderheitsregierung

Das Modell der Minderheitsregierung birgt die Chance, die politische Aushandlung wieder etwas stärker in den öffentlichen Blick zu rücken und die Profile der Parteien zu schärfen. Dies könnte die parlamentarische und öffentliche demokratische Debatte durchaus beleben. Deutschland ist in der Kompromissbildung bereits geübt. Würden die ohnehin fortwährend ablaufenden politischen Verhandlungen öffentlicher und begründungsorientierter ausgetragen, könnte dies das Verständnis für die Funktionsweise und Legitimität von ausgleichender, konsensorientierter Politik stärken, welche oft von Wahlkampfgetöse verdeckt wird, bei dem es vor allem um Wettbewerb und Abgrenzung geht. Mit mehr oder weniger fester parlamentarischer Basis hat ein solches Modell das Potential, für eine Balance zwischen Verlässlichkeit und Glaubwürdigkeit zu sorgen. Bei der nächsten Wahl, ob frühzeitig oder nicht, könnten die Wähler im Lichte dieser Erfahrungen noch einmal abwägen, für wie wünschenswert sie eine Minderheitsregierung halten, und ihre Wahlentscheidung entsprechend anpassen. Mit der Diversifizierung des Parteienspektrums sinken darüber hinaus generell die Chancen, Mehrheitskoalitionen nach dem alten Muster zu bilden und deshalb stellt sich die Frage einer Minderheitsregierung sicher bald erneut. Die Fixierung auf Stabilität und das unbedingte Pochen auf vierjährige Legislaturperioden haben in der derzeitigen Situation einen recht hohen Preis, der nicht gezahlt werden sollte, ohne zunächst verbreitete Vorurteile zu hinterfragen.