Zu viel Klimaschmutz

Es ist kein gutes Zeichen, wenn selbst Experten das wichtigste Klimaschutzinstrument kaum noch verstehen. Seit Jahren setzt die Europäische Union all ihre Hoffnungen in den Emissionshandel und seit Jahren liegt der Markt mit Zertifikaten für CO2-Abgase am Boden. Das zentrale Instrument gegen die globale Erwärmung hat versagt und wird immer nur notdürftig repariert. Unter dem Druck der Industrielobby wurde aus der schönen Idee ein kaum durchschaubarer Berg an Paragrafen mit zahlreichen Ausnahmen und Hintertürchen.

Für den Klimaschutz ist das fatal, denn fast die Hälfte des europäischen CO2-Ausstoßes soll mit Hilfe des Emissionshandels reduziert werden. Die Umweltstiftung WWF warnt: „Die dauerhafte Lähmung des Emissionshandel-Systems hätte dramatische Auswirkungen auf die Klimaschutzpolitik.“ Oder anders gesagt: Wenn es so weiterläuft wie bisher, kann die EU ihre eigenen langfristigen Ziele vergessen.

Juliette de Grandpré arbeitet für den WWF und beschäftigt sich seit sieben Jahren mit dem Emissionshandel. Wenn man sich mit ihr unterhält, redet sie vom Backloading, vom Clean Development Mechanism und von der Marktstabilitätsreserve. „Wenn ich jetzt in das Thema einsteigen würde, wüsste ich auch nicht, ob ich es verstehen könnte“, sagt sie.

Andere Umweltorganisationen haben längst entnervt aufgegeben. Weil sie keine Fortschritte sehen. „Man muss feststellen, dass der Emissionshandel faktisch tot ist“, sagt Martin Kaiser von Greenpeace. „Wir konzentrieren uns jetzt vor allem auf die Beiträge einzelner europäischer Länder zum Ausstieg aus der Kohle und den anderen fossilen Energieträgern.“ Der Haken: Der Kampf gegen die Kohle ist schwierig, solange der Emissionshandel als zentrales Klimaschutzinstrument angesehen wird. Warum sollte man Kraftwerke abschalten, wenn die Klimaziele durch eine CO2-Obergrenze angeblich bereits erreicht werden? Dieses Argument wurde auch in der deutschen Diskussion über die Klimaabgabe für alte Kohlekraftwerke bemüht.

In der Theorie ist der Emissionshandel die perfekte Methode, um die Erderwärmung zu stoppen. Das Klimaziel wird sicher erreicht und die Kosten bleiben so gering wie möglich. Der Staat legt fest, wie viele Treibhausgase ausgestoßen werden und versteigert die entsprechende Menge an CO2-Zertifikate. Die Stromkonzerne und Unternehmen der energieintensiven Industrie können an den Auktionen teilnehmen oder untereinander tauschen. Für jede Tonne, die sie ausstoßen, benötigen sie ein Zertifikat als Erlaubnis. So ist sichergestellt, dass nicht zu viel in die Luft geblasen wird. Gleichzeitig wird das CO2 dort gespart, wo es am günstigsten ist: Wenn eine Minderungsmethode für eine Firma zu teuer ist, kauft sie stattdessen ein Zertifikat auf dem Markt und eine andere Firma muss das CO2 sparen.

In der Praxis sieht es anders aus: Die Europäische Union hat deutlich zu viele Zertifikate ausgegeben, nun gibt es einen Überschuss. Der CO2-Preis dümpelt seit Jahren bei fünf Euro und deshalb fehlt den Unternehmen der Anreiz, in klimafreundliche Technologien zu investieren, um so den CO2-Ausstoß zu senken.

Nach Angaben der EU-Kommission sind derzeit mehr als zwei Milliarden ungenutzte Zertifikate auf dem Markt – mehr, als in einem kompletten Jahr an die Industrie ausgegeben wird. Bis zum Jahr 2020 wird sich der Überschuss laut einer Prognose der Kommission weiter erhöhen und selbst bis zum Jahr 2030 nicht aufgebraucht sein. Der Emissionshandel wird also noch mindestens 15 weitere Jahre daran kranken. Der Klimaschutz kann aber nicht warten.

Die deutsche KfW-Bankengruppe und das Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung befragen jedes Jahr rund 800 Unternehmen zum Emissionshandel. Und jedes Jahr kommt heraus, dass die Zertifikate zu billig sind. Zum aktuellsten Bericht heißt es: „Langfristig rechnen die befragten Unternehmen zwar mit steigenden Preisen, allerdings müsste der Preis für CO2-Zertifikate über 30 Euro pro Tonne liegen, um Anreize zur Umsetzung von CO2-Vermeidungsmaßnahmen zu setzen. Damit müsste der Preis mindestens sechsmal höher sein als der durchschnittliche Preis im vergangenen Jahr.“

Dass ein Zertifikat trotz Überschuss überhaupt noch Geld kostet, ist bloß dem Umstand zu verdanken, dass die Unternehmen auf eine Knappheit in ferner Zukunft spekulieren. Bislang können die Zertifikate von einer Handelsperiode in die nächste mitgenommen werden. Was kein Problem wäre, gäbe es nicht zu viele von ihnen. Es sind die Altlasten aus der Periode von 2008 bis 2012, die nun die Zukunft des Emissionshandels gefährden.

Meist wird der Überschuss damit erklärt, dass mit der Wirtschaftskrise auch der CO2-Ausstoß eingebrochen sei und man das vorher bei der Festlegung der Obergrenze nicht habe wissen können. Doch das ist nur ein Drittel der Wahrheit, wie das Öko-Institut ausgerechnet hat. Zwei Drittel des Überschusses kommen demnach aus internationalen Emissionsgutschriften.

Beim sogenannten Clean Development Mechanism werden in Entwicklungsländern Klimaschutzprojekte durchgeführt, zum Beispiel wird ein Wasserkraftwerk gebaut. Anschließend wird ausgerechnet, wie viel CO2 dadurch angeblich gespart wird. Diese Menge darf dann in Europa zusätzlich ausgestoßen werden. Das soll Klimaschutz billiger machen, doch für das Klima ist das im besten Fall ein Nullsummenspiel. Manchmal ist es schlimmer: Viele Projekte waren ohnehin geplant, hatten also keinen zusätzlichen Nutzen für das Klima – produzierten aber Gutschriften, die dazu geführt haben, dass in Europa mehr CO2 emittiert wurde. Experten sprechen in diesen Fällen von „faulen Zertifikaten“.

Zwischen 2008 und 2012 durften so viele internationale Emissionsgutschriften genutzt werden, dass in Deutschland die erlaubte CO2-Menge nicht verringert, sondern unterm Strich sogar noch erhöht wurde im Vergleich zu den Jahren davor. Inzwischen wurde die Nutzung dieser Gutschriften zwar deutlich eingeschränkt, doch der durch die alten Gutschriften verursachte Überschuss bleibt.

Im vergangenen Jahr hat die Europäische Union zaghaft versucht, den CO2-Markt zu reparieren, mit dem sogenannten Backloading. Zwischen 2014 und 2016 werden insgesamt 900 Millionen Zertifikate weniger versteigert als ursprünglich geplant. 2019 und 2020 werden diese Zertifikate dann zusätzlich auktioniert, so der Plan. Für den Klimaschutz hat diese zeitliche Verschiebung keinen Nutzen, es geht allein darum, kurzfristig den CO2-Preis anzuheben, um die Glaubwürdigkeit des Emissionshandels aufrechtzuerhalten. Was nicht gelingen kann, weil nicht mal halb so viele Zertifikate vom Markt genommen werden, wie überschüssig sind. Einige Klimaschützer haben wohl auch gehofft, dass die Zertifikate später nicht zurückfließen, sondern gelöscht werden.

Immer nur Emissionshandel

Nun kommt es anders: Die Zertifikate sollen in die sogenannte Marktstabilitätsreserve überführt werden, so sieht es der Kompromiss vor, der zwischen Europäischem Parlament und den Regierungen der Mitgliedsstaaten ausgehandelt wurde. Die Reserve ist eine Art Puffer. Wenn es einen Überschuss gibt, werden zwölf Prozent der Zertifikate vom Markt genommen. Wenn Knappheit herrscht, werden pro Jahr bis zu 100 Millionen Tonnen aus der Reserve genommen und wieder in den Markt eingespeist.

Ähnlich wie das Backloading schwächt die Marktstabilitätsreserve die Schwankungen im CO2-Preis, hat aber keinen direkten Nutzen für den Klimaschutz, weil die Zertifikate nicht gelöscht werden – weder nach einer bestimmten Zeit in der Reserve noch bei Überschreiten einer Höchstmenge an Zertifikaten in der Reserve. Wieder geht es nur darum, die Glaubwürdigkeit des Emissionshandels zu wahren. Immerhin steigt mit den Zertifikaten in der Reserve auch der politische Druck, sie irgendwann zu löschen. Und das Löschen wäre ungleich schwieriger, wenn ein Zertifikat erst einmal in der Hand eines Unternehmens ist. Je früher die Reserve eingeführt wird, desto mehr Zertifikate kann sie in der aktuellen Zeit des Überschusses aufnehmen. Der Kompromiss sieht einen Start im Jahr 2019 vor.

Anfang kommender Woche wird das Europäische Parlament darüber abstimmen. Das Ergebnis ist schon abzusehen. Im Februar hat der Umweltausschuss zugestimmt – mit 49 zu 8 Stimmen. Vermutlich werden im Plenum auch einige Linke dagegen votieren, weil sie den Emissionshandel generell ablehnen oder die Mini-Fortschritte für Kosmetik halten. Die deutsche Delegation will sich enthalten. Die linke Europapolitikerin Cornelia Ernst sagt: „Die Marktstabilitätsreserve ist ein Schritt in die richtige Richtung, wenn auch absolut nicht ausreichend, um die Erwärmung der Atmosphäre auf unter zwei Grad zu halten.“ Auch ihre Kollegin von den Grünen, Rebecca Harms, fordert weitere Schritte: „Um den Emissionshandel wirklich funktionstüchtig zu machen, müssen dauerhaft zwei Milliarden der überflüssige Zertifikate vom Markt.“

Das EU-Parlament ist häufig für stärkeren Umweltschutz, während die Regierungen der Mitgliedsstaaten in der Regel bremsen. Doch dieses Mal gehört auch die Kommission zu den Bremsern, sagt Juliette de Grandpré vom WWF. Das liege wahrscheinlich an der Erfahrung mit dem Backloading, als selbst die kleinste Reform nur nach vielem Hin und Her eine Mehrheit fand. Damals hatte vor allem die schwarz-gelbe Bundesregierung blockiert. „Das ist nun wirklich anders“, sagt de Grandpré. Wirtschafts- und Umweltministerium sind jetzt SPD-geführt, sie können sich offenbar leichter auf eine Position einigen.

Zufrieden ist die Umweltschützerin trotzdem nicht. „Das eigentlich Problem des Überschusses ist nicht beseitigt“, sagt sie. „Deshalb brauchen wir andere flankierende Instrumente.“ In der Tat hat die Konzentration auf den Emissionshandel dazu geführt, dass die EU-Kommission kaum andere Maßnahmen plant. Kritiker sprechen bereits von einer „Ideologie“ und bezeichnen die Generaldirektion Klima spöttisch als Generaldirektion Emissionshandel.

In wenigen Tagen will die Komission einen Vorschlag über die Zukunft des Emissionshandels vorlegen. Unter anderem geht es um die jährliche CO2-Minderungsrate und um die vielen Privilegien für Firmen, die angeblich durch den Emissionshandel im internationalen Wettbewerb beeinträchtigt sind.

Umweltschützer stehen jetzt vor der Frage, ob sie für eine Reparatur kämpfen oder die Hoffnung aufgeben. Eines aber ist klar: Der Emissionshandel sollte nicht noch ausgeweitet werden, etwa auf den Verkehrssektor. In der ökonomischen Theorie führt ein möglichst großer Markt zwar zu Effizienzvorteilen, in der Praxis aber würde die Autoindustrie aus ihrer Verantwortung entlassen, weil es Zertifikate im Überschuss gibt. Kein Wunder, dass mehrere große Autobauer bereits offen dafür geworben haben und auch der Verband der Automobilindustrie fordert, den Vorschlag „ergebnisoffen zu prüfen“. Vielleicht ist das der beste Beweis, dass der Emissionshandel derzeit nicht zu gebrauchen ist.