Der politische Pferdefuß

Der Petersberg bei Bonn ist für Afghanistan ein symbolträchtiger Ort. Vor zehn Jahren gab es hier die erste, richtungsweisende Afghanistan-Konferenz, um nach dem Sturz der Taliban eine neue politische Grundlage für das Land zu legen. Inzwischen haben sich die damaligen Hoffnungen zerschlagen. Die jetzt anstehende neue Konferenz am gleichen Ort mit Delegationenvon 100 Staaten und Organisationen findet statt, nachdem der Prozess gescheitert ist, der in Bonn zehn Jahre zuvor begonnen hatte.

Ende 2001 waren die Taliban militärisch und politisch geschlagen, die internationale Politik – vorrangig die Vereinigten Staaten – hatten eine erste Antwort auf die Terroranschläge des 11. September 2001 gegeben. Es herrschte eine Mischung aus Erleichterung, Freude und Überheblichkeit. Die Politik pendelte zwischen Vernachlässigung und überspannten Versprechen. Washington war einer Politik des „light footprint“ verpflichtet, wollte das eigene militärische und zivile Profil also so gering wie möglich halten. So lag die Zahl der US-Bodentruppen am Hindukusch zuerst nur bei wenigen Tausend. Zugleich aber wurden Ziele formuliert, die so unbestimmt wie widersprüchlich und ambitioniert waren: Einmal war von der Einführung einer Demokratie die Rede, dann von der Befreiung der afghanischen Frau, vom Aufbau eines neuen Staates, von Rechtsstaatlichkeit und gelegentlich davon, die afghanische Drogenökonomie auszutrocknen. Der Aufbau eines umfassenden Schul- und Gesundheitswesens stand ebenfalls auf der Liste und natürlich immer die Zerschlagung einer wichtigen Basis des internationalen Terrorismus. Auch wenn die Prioritäten nie wirklich klar wurden – bescheiden konnte man den Katalog dieser politischen Ziele und Verheißungen nicht nennen.

Ohne die Kriegsverlierer

Die Petersberger Konferenz im Dezember 2001 sollte das Fundament für einen neuen afghanischen Staat legen – und sie tat dies mit Erfolg, zumindest aus der Perspektive fast aller damaligen Beobachter. Es wurden Grundzüge eines politischen Systems ausgehandelt oder – manchmal – durch Washington oktroyiert. Auch die maßgebende Rolle des späteren Präsidenten Karzais wurde bereits festgelegt, ebenfalls nicht ohne Einflussnahme der USA. Bald hatte Afghanistan eine Verfassung, es kam zu Wahlen, das Land erhielt ein Parlament, einen Präsidenten, ein Verfassungsgericht – all das, was in den Augen westlicher Politiker einen richtigen Staat ausmacht. Mehr als eine solche Weichenstellung war von einer Konferenz zu Afghanistan Ende 2001 sicher nicht zu erwarten.

Jedoch stellte sich heraus, dass manches später zu Problemen führen würde: Einmal schloss das Treffen auf dem Petersberg die Kriegsverlierer aus, nämlich die Taliban und ihnen nahestehende Kräfte. Dies schien aufgrund der Situation nach dem 11. September 2001 verständlich und nach mancher Auffassung sogar geboten, trug aber später zur Eskalation bei: Warum sollten sich die Taliban im Rahmen eines politischen Prozesses bewegen, der ohne und explizit gegen sie organisiert wurde?

Der entscheidende Pferdefuß lag allerdings an anderer Stelle: Zwar sollte ein – demokratischer – Staat aufgebaut werden, um für Stabilität in Afghanistan zu sorgen, doch blieb dieser Prozess kopflastig. Das heißt, vorzugsweise auf die Spitzen dieses neuen Staates bezogen, was zugleich eine Konzentration auf die größeren Städte implizierte. In kleineren Kommunen und auf dem Land war von Staat kaum etwas zu spüren. Häufig konnten sich dort lokale Größen mit staatlichen Funktionen schmücken und so ihre privaten Interessen verfolgen. Das Problem war dabei nicht wirklich „Petersberg“, sondern das Zusammentreffen einer fragmentierten und durch jahrzehntelangen Krieg traumatisierten und deformierten afghanischen Gesellschaft mit externen Besatzern.

Das Ergebnis ist eine eingeschränkte und unzureichenden Staatsbildung. Hoffnungen der ersten Jahre wichen in Afghanistan seit 2005 immer mehr der Ernüchterung, als nicht mehr zu übersehen war, dass die alten Kriegsherren Schlüsselpositionen im neuen Staat einnahmen und der Staatsapparat zum Teil als wirkungslos, zum Teil als korrupt und repressiv erschien. Regierung und Staat verloren immer mehr an Legitimität, wodurch die ausländischen Truppen in eine politisch kaum haltbare Lage gerieten: Ihre Rolle bestand und besteht ausschließlich in der Unterstützung der Regierung von Hamid Karzai. Wenn die aber nicht mehr legitim war, wurde diese Beistandsfunktion fragwürdig. Es machte die fremde Truppen nicht populärer. Und die Regierung Karzai erschien zusehends als schwach, korrupt, repressiv und in jeder Hinsicht von den ausländischen Mächten abhängig.

Das entstehende politische Vakuum konnten zum Teil die Aufständischen füllen. Sie artikulierten die Unzufriedenheit, leisteten Widerstand und schufen in manchen Gebieten eine Gegenstaatlichkeit, etwa durch ein eigenes Rechtswesen, das zwar oft etwas archaisch, aber zumindest nicht so korrupt wie das staatliche ausfiel. Anders ausgedrückt: Die Gewalt der aufständischen Gruppen ist nicht das Hauptproblem einer Stabilisierung Afghanistans, sondern ein Symptom: Das eigentliche Problem besteht im Fehlen legitimer und funktionierender Staatlichkeit.

Genau hier liegt das strategische Grundproblem externer Intervention: Einer unfähigen und korrupten Regierung kann von außen kaum Legitimation verschafft werden, wenn sie sich aus eigensüchtigen Gründen grundlegenden Reformen entzieht. An dieser Aufgabe ist auch die stärkste Militärallianz der Welt gescheitert: Karzai zu weitreichenden Reformen zwingen zu wollen, aber beim Kampf gegen die Taliban zugleich von ihm abhängig zu sein.

Die heimliche Agenda

Damit ist die Situation umrissen, wenn am 5. Dezember die zweite große Petersberg-Konferenz zu tagen beginnt. Eine militärische Befriedung des Landes ist gescheitert, die darauf folgende politische Variante von Aufstandsbekämpfung kam viel zu spät. Kaum jemand glaubt noch, auf diese Art eine Wende herbeiführen zu können. Die NATO ist den Aufständischen zwar materiell und personell himmelhoch überlegen und militärisch nicht zu schlagen – hat den Krieg aber politisch verloren. Petersberg II wird diesen Tatbestand sicher nicht öffentlich aussprechen. Weder in Afghanistan noch in den USA oder Europa wäre das politisch klug. Aber es wird zu besprechen sein, wie man den beschlossenen, schrittweisen Truppenrückzug auf eine Art bewältigt, bei der die Regierung Karzai nicht plötzlich massiv geschwächt wird. Die Bedingungen dafür freilich sind denkbar schlecht, weder die Taliban noch Pakistan werden in Bonn mit am Tisch sitzen.

Der Abzug erfolgt in einem Umfeld steigender Gewalt und gesunkener Legitimität der Regierung – er ist zugleich unvermeidbar und riskant. Die fremden Mächte haben in Afghanistan sehr viel erreicht, die Zahlen erbauter Schulen oder Straßen sind gewiss eindrucksvoll. Aber hinter diesen taktischen Erfolgen verbirgt sich ein strategisches Scheitern. Das Land dauerhaft zu stabilisieren und einen demokratischen Staat zu etablieren – diese Kernziele wurden verfehlt. Wie man trotzdem abziehen kann, ohne das Scheitern deutlich werden zu lassen und ohne die Erosion des politischen Systems noch zu beschleunigen – das ist die heimliche Agenda der nun startenden zweiten Petersberg-Konferenz.