Neuer Anlauf gegen die Blockade

Am Ende ging es dann doch ganz schnell. Nur gut zwei Stunden nachdem die letzte Sitzung der zweiten Föderalismuskommission im Bundesrat zusammengetreten war, ging die dort versammelte Runde auch schon gutgelaunt auseinander. Die beiden Vorsitzenden, der baden-württembergische Ministerpräsident Günther Oettinger (CDU) und die Vorsitzende der SPD-Fraktion im Bundestag, Peter Struck, traten recht zufrieden vor die wartenden Journalisten. Oettinger sprach von einer „mühseligen Arbeit“, Struck von einem „großen Erfolg“. Dann trafen sich alle Beteiligten noch zu einem Gruppenfoto auf der Treppe des Bundesratsfoyers.

Das war am 5. März. Keine Woche später hat das Bundeskabinett die Vorschläge der Kommission nun abgenickt und sie an den Bundestag überstellt. Damit ist sehr wahrscheinlich, dass die Föderalismusreform II noch vor der Bundestagswahl im September in Kraft tritt. Es dürfte das letzte Großprojekt von Schwarz-Rot in dieser Legislaturperiode sein, über seine Auswirkungen kann man mit Blick auf die erste Föderalismusreform skeptisch sein.

Der Umbau der deutschen Grundgesetzordnung ist damit nach sechs Jahren vorerst abgeschlossen. Los ging es im Oktober 2003, als die rot-grüne Bundesregierung und die den Bundesrat dominierende Union sich einigten, den deutschen Föderalismus zu modernisieren. Denn die ständige Blockade der Regierung durch den Bundesrat, der Union aus den Neunzigern – nur mit umgekehrten Vorzeichen – noch gut in Erinnerung, machte die Republik so gut wie unregierbar.

Schon die erste Kommission scheiterte

Trotz des erklärten guten Willens aller Beteiligter dauerte es aber drei Jahre, bevor die erste Föderalismusreform zum Abschluss kam. 2004 ließen die beiden Vorsitzenden, der damalige CSU-Chef Edmund Stoiber und sein SPD-Gegenpart Franz Müntefering die Kommission zunächst scheitern. Erst 2006, als noch kein Blatt Papier zwischen Schwarz und Rot passte, wurde ein Kompromiss gefunden und die Reform verabschiedet.

Den gewünschten Effekt hatte sie nicht. Das erklärte Ziel der Verhandlungspartner die Zahl der vom Bundesrat zustimmungspflichtigen Gesetze zu reduzieren, wurde durch die Föderalismusreform I nicht erreicht. Außerdem wurde das wichtigste Thema damals ausgeklammert: das Geld.

Das war Thema der soeben abgeschlossenen zweiten Föderalismuskommission. Sie sollte die Finanzströme zwischen Kommunen, Ländern und Bund eindeutiger trennen – und empfiehlt erstmals eine Schuldenbremse für die öffentlichen Haushalte. Kritik wurde an diesem Vorhaben schon früh laut – auch aus Teilen der Koalition. Doch davon ließ sich Schwarz-Rot nicht aufhalten. Die Schuldenbremse dürfte kommen.

Auch nach zwei erfolgreich abgeschlossenen Kommissionen gilt dennoch: Der deutsche Föderalismus bleibt eine Baustelle. Immer noch können Provinzfürsten und Kleinparteien über den Bundesrat einen überproportional hohen Einfluss auf die deutsche Innenpolitik ausüben. Zuletzt drohte die FDP nach ihrem Sieg bei der Hessenwahl, und mit hohen Umfragewerten im Rücken, mit einer Blockade des zweiten Konjunkturpakets – und konnte nur durch das Einknicken der Grünen davon abgehalten werden. Dass Bundestag und Bundesrat in den letzten Jahren so geräuschlos zusammenarbeiten konnten, lag weniger an der Föderalismusreform I, sondern an der ehemals komfortablen Mehrheit, die die große Koalition in beiden Kammern hatte.

Blockade im System

Denn der Bundesrat war schon immer ein Blockadeinstrument. Als solches war er noch von Bismarck in der Verfassung von 1871 vorgesehen. Das deutsche Reich gönnte sich in dieser Zeit eines der liberalsten Wahlrechte der Welt – und doch behielt die Obrigkeit über den Bundesrat die Zügel fest in der Hand. Das Gremium war damals mit den Vertretern der Fürstentümer besetzt, die so jedes Gesetz, das ihre Privilegien zu beschneiden drohte, ablehnen konnte.

Auch in Bundesrepublik nutzen die Ministerpräsidenten der Länder den Bundesrat gern als große Bühne. Das ist möglich, weil er kein Parlament im eigentlichen Sinne des Wortes ist. Die hier Sitzenden sind Gesandte der Länderexekutiven, nicht direkt gewählte Volksvertreter. In dieser Hinsicht ist der Bundesrat weltweit einmalig. Kein anderes Oberhaus der Welt hat eine solche Machtfülle bei einer gleichzeitig so schwachen Legitimation seiner Mitglieder.

Trotz all dieser Probleme: Der Föderalismus gehört zur politischen Kultur Deutschlands. Der Bund ist eine Gründung der Länder. Und auch das dem Föderalismus zu Grunde liegende System der Subsidiarität – das besagt, dass jedes Problem, das auf einer untergeordneten staatlichen Ebene gelöst werden kann auch dort gelöst werden soll – ist eigentlich ein sinnvoller Ansatz.

Doch einen rein dieser Maxime folgenden deutschen Föderalismus hat es nie gegeben. Vielmehr begannen die Länder bald Kompetenzen an den Bund abzutreten und erkauften sich damit das Recht, auf der gesamtdeutschen Bühne mitzuspielen. So kam es schließlich dazu, dass der Bundesrat zum Blockadeinstrument wurde, das zunächst Lafontaine als SPD-Chef gegen die Regierung Kohl einsetzte und später die Merkel-CDU gegen die Regierung Schröder. Der Vermittlungsausschuss zwischen Bundestag und Bundesrat wurde zur de-facto Großen Koalition, als eigentlich noch Rot-Grün regierte.

Länderneuordnung als einzige Chance

Ein Weg aus dieser Misere könnte die Neuordnung der Länder sein. Wenige größere Bundesländer mit klar umrissenen Kompetenzen könnten den Ministerpräsidenten die Lust an der Profilierung auf der Bundesebene nehmen. Länderfusionen sind laut Artikel 29 des Grundgesetzes durch einen Volksentscheid möglich. Dazu kam es bisher allerdings erst einmal, als 1952 die Länder Württemberg-Baden, Baden und Württemberg-Hohenzollern das neue Bundesland Baden-Württemberg gründeten. Sonst scheiterten alle Anläufe – zuletzt 1996, als Berlin und Brandenburg fusionieren sollten.

Doch die Idee scheint auch den Politikern nicht aus dem Kopf zu gehen. „Um Länderneuordnungen haben wir uns in dieser Kommission nicht gekümmert“, sagte Peter Struck ungefragt nach Abschluss der Beratungen der Föderalismuskommission II, „das wird Aufgabe der nächsten Kommission sein.“