Die Preisfrage

Vor gut einer Woche sorgte der Verband der Ersatzkassen (VDEK) für Empörung in der Altenpflegewelt. Er kündigte an, dass die Pflegekassen nicht bereit sind, die sogenannte „Pflegeprämie“ von 1.500 Euro für Altenpflegekräfte zu finanzieren. Die Prämie war zunächst zwischen Verdi und der Bundesvereinigung der Arbeitgeber in der Pflegebranche (BVAP) in einem Tarifvertrag vereinbart worden. Inzwischen hat die ehemalige Pflegekommission der Bundesregierung diese Einigung mit einigen Differenzierungen übernommen und als Vorschlag an SPD-Arbeitsminister Hubertus Heil übermittelt. Dieser will den Vorschlag nun per Verordnung als allgemeinverbindlich erklären. Damit wären alle Einrichtungen daran gebunden.

Der Konflikt entzündet sich nun – wie so oft – an der Frage, wer die zusätzlichen Kosten tragen soll. Wie schon häufig zuvor in der Corona-Krise werden auch in diesem Konflikt grundsätzliche Probleme im deutschen Sozialsystem wie unter dem Brennglas sichtbar. Darüber hinaus deuten sich darin bereits die Auseinandersetzungen darüber an, wie die Lasten der Krise verteilt werden sollen. Es lohnt sich deshalb, diesen Konflikt etwas genauer zu betrachten.

Wer bestellt? Wer bezahlt?

Kostensteigerungen, etwa durch Lohnerhöhungen, sind in der Altenpflege immer mit einem grundsätzlichen Problem verbunden, das sich aus der marktförmigen Gestaltung der Finanzierung ergibt. Denn die Pflegeversicherung ist nur eine Teilkostenversicherung. Sie übernimmt je nach Pflegegrad einen bestimmten Anteil der Kosten, die eine Pflegeeinrichtung oder ein Pflegedienst für die Betreuung berechnet. Die restlichen Kosten müssen von jenen getragen werden, die die Pflegeleistungen in Anspruch nehmen. Können diese das Geld nicht aufbringen, werden die Kinder der Pflegebedürftigen zur Kasse gebeten – seit Anfang des Jahres aufgrund einer Gesetzesänderung jedoch erst ab einem Bruttoeinkommen von 100.000 Euro im Jahr. Kommen auch die Angehörigen für die Finanzierung nicht in Frage, müssen die Sozialämter einspringen. Dieser sogenannte Eigenanteil der Pflegebedürftigen ist seit Einführung der Pflegeversicherung kontinuierlich gestiegen und führt dazu, dass mittlerweile ein Drittel der Pflegeheimbewohner auf Sozialhilfe angewiesen sind.

Seit einigen Jahren müssen Lohnerhöhungen durch Tarifverträge in den Verhandlungen um die Pflegesätze zwischen Pflegekassen und den Pflegeeinrichtungen als „wirtschaftlich“ anerkannt werden. Damit ist jedoch für die Aufwertung des Berufs noch nicht viel gewonnen. Denn weil die Kosten, die von den Pflegekassen erstattet werden, wie bereits beschrieben gedeckelt sind, bedeuten Erhöhungen der Pflegesätze vor allem, dass die Pflegeeinrichtungen zusätzliches Geld von den Bewohner*innen verlangen. Im harten Konkurrenzkampf auf dem weithin privatisierten Pflegemarkt ist das ein Wettbewerbsnachteil, entsprechend ist der Wille der privaten Anbieter, Tarifverträge abzuschließen, überschaubar. Die schlechte Bezahlung der Altenpflege – sie ist kein Schicksal sondern Ergebnis von bewussten politischen Weichenstellungen in einer Branche, die leider nur unzureichend gewerkschaftlich organisiert ist.

Ziel: ein allgemeinverbindlicher Tarifvertrag

Diesen Kontext muss man vor Augen haben, um die Bedeutung einer Gesetzesänderung zu verstehen, die im Rahmen der Corona-Krise verabschiedet wurde. Durch eine Ergänzung im Gesetz für die Pflegeversicherung (Sozialgesetzbuch XI) wurde festgelegt, dass alle „infolge des neuartigen Coronavirus SARS-CoV-2 anfallenden, außerordentlichen Aufwendungen“ vollständig durch die Pflegekassen übernommen werden müssen (§150, Abs. 2 SGB XI). Vielleicht noch wichtiger als die konkrete gesetzliche Regelung, war aber die damit verbundene politische Botschaft: Die Pflegebedürftigen sollen die Corona-Mehrkosten nicht tragen. Wenn die Pflegeprämie als eine Corona-bedingte Ausgabe gewertet würde, wäre damit die Beteiligung der Pflegebedürftigen an der Finanzierung ausgehebelt. Der gesetzlich hergestellte Interessenwiderspruch von Beschäftigten und Pflegebedürftigen ist damit für diesen Fall ausgesetzt. Damit entfallen auch die Probleme im Wettbewerb für Arbeitgeber, die bereit sind, einen Tarifvertrag abzuschließen. Nach der Ankündigung des Bundesfinanzministers, Corona-Zuschläge steuerfrei zu stellen, war dies das politisch-juristische Fenster, dass Verdi und BVAP mit ihrer Tarifinitiative aufgestoßen haben, als sie den 1.500- Euro-Zuschlag vereinbarten. Der Vorstoß sorgte unter den Altenpflegeanbietern unter anderem auch deshalb für Unruhe, weil Verdi und BVAP damit ein weiterer Schachzug gelang. Die beiden Akteure konnten sich damit erstmals als Taktgeber für Entgelt-Regelungen etablieren, die im Folgenden für allgemeinverbindlich erklärt werden – wenn auch nicht über die Allgemeinverbindlicherklärung des Tarifvertrags selbst, sondern über eine ministerielle Verordnung. Damit sind sie dem Ziel einen Schritt näher gekommen, einen allgemeinverbindlichen Tarifvertrag in der Branche durchzusetzen. Dieses Ziel steht hinter der Gründung des BVAP und seiner Kooperation mit Verdi. Es schien so, als würden die Pflegekassen bei der Pflegeprämie mitziehen. Sie bestätigten zunächst die Übernahme der Zusatzkosten, die inzwischen auf ca. eine Milliarde Euro geschätzt werden.

Das Blame Game beginnt

Nach einer Phase der internen Sortierung sind die Kassen jedoch von dieser Linie abgewichen und stellten am 22. April die Refinanzierung in Frage und dabei insbesondere, dass die Zusatzkosten von Versichertengeldern finanziert werden sollen. Inzwischen haben Gesundheitsminister Jens Spahn (CDU) und Arbeitsminister Hubertus Heil (SPD) eine Lastenteilung zwischen Bund, Ländern und Pflegekassen angekündigt. Obwohl mit dem Schritt der Kassen eine gesellschaftlich dringend notwendige Anerkennung der Arbeit in der Altenpflege in Frage gestellt wurde, wäre es zu einfach, einseitig den Pflegekassen dafür die Schuld zuzuweisen. Vielmehr lohnt es sich, einen Blick auf den Hintergrund des Konflikts um die Refinanzierung der Kosten zu richten: die Verteilung der Corona-Lasten zwischen den verschiedenen sozialpolitischen Akteuren und ihre Bedeutung für die gesellschaftliche Auseinandersetzung um die Finanzierung der Corona-Kosten insgesamt.

Steuern, Sozialbeiträge und institutionalisierter Klassenkampf

Spahn und Heil planen, dass Bund und Länder ein Drittel der Kosten übernehmen sollen. Den Rest sollen weiter die Pflegekassen schultern. Die Pflegekassen sind jedoch schon seit Jahren notorisch klamm. Bereits Anfang 2019 musste der allgemeine Beitragssatz, den Arbeitgeber und Arbeitnehmer je zur Hälfte zahlen, um 0,5 Prozentpunkte angehoben werden – immerhin eine Steigerung um fast 20 Prozent. Vor diesem Hintergrund schlagen Spahn und Heil vor, in der zweiten Jahreshälfte zu beraten, ob die Pflege- und die Krankenversicherung Steuerzuschüsse erhalten, damit die Sozialbeiträge nicht weiter steigen müssen. Mit dieser Ankündigung gerät die verteilungspolitische Dimension des Konflikts in den Blick. Denn ob auf Steuern oder Sozialbeiträge zurückgegriffen wird, ist verteilungspolitisch von großer Bedeutung.

Durch die Bundesregierung werden Teile der Kosten zur Bewältigung der Corona-Krise auf die Pflege- und Krankenkassen abgeladen. Auch bei dem sogenannten „Rettungsschirm“ für die Krankenhäuser soll zum Beispiel die Aufstockung der Kapazitäten von Intensivbetten aus dem „Gesundheitsfonds“ der Krankenkassen bezahlt werden. Zugleich hat sich die Regierungskoalition aus Union und SPD bereits im Koalitionsvertrag im Jahr 2018 darauf festgelegt, dass die Beiträge von Arbeitgebern und Arbeitnehmern für alle Sozialversicherungen zusammen die 40-Prozent-Marke nicht überschreiten sollen. CDU-Wirtschaftsminister Peter Altmaier forderte gar, diese Grenze analog zur Schuldenbremse ins Grundgesetz aufzunehmen. Diese Grenze droht angesichts der aktuellen Ausgaben zu kippen. Dabei sind die Sozialversicherungen besonders gut geeignet für sozialpopulistische Denunziationen gegen vermeintlich überbordende staatliche Abgabenlasten. Denn an den Sozialbeiträgen werden höhere Einkommen bis zur Beitragsbemessungsgrenze proportional und Einkommen darüber überhaupt nicht beteiligt. Anteilig an ihrem Einkommen zahlen jene mit hohem Einkommen also sogar geringere Sozialbeiträge, während niedrige und mittlere Einkommen von jeder Beitragserhöhung voll erfasst werden.

Während bei der Finanzierung über Steuern, bereits jetzt eine Debatte darüber beginnt, hohe Einkommen und Vermögen stärker zu besteuern, um die Kosten der Krise zu bezahlen, ermöglicht die Konstruktion der Sozialversicherungen der Politik viel besser Kürzungen im Sozialbereich im Namen der „Beitragszahler und Beitragszahlerinnen“ durchzusetzen. Schon in der Vergangenheit dienten die finanziellen Probleme zum Beispiel der Krankenversicherung zur Legitimation von Spargesetzen und Kostenreduktion. Kritische Wissenschaftler und Wissenschaftlerinnen haben gegen die Erzählung von der vermeintlichen Kostenexplosion im Gesundheitswesen über Jahre hinweg erfolglos angeschrieben mit dem Hinweis, dass es vor allem die Senkung, bzw. Stagnation der Löhne war, die die (von der Lohnentwicklung abhängigen) Einnahmen der Kassen in Schieflage brachten. Gegen das Narrativ, dass den finanziellen Problemen nur mit Ausgabenkürzungen und marktförmiger Steuerung beizukommen ist, kamen sie nicht an.

Es steht also zu befürchten, dass mit der Belastung der Sozialkassen bereits jetzt die Legitimation für die auf die Krise folgenden Kürzungsprogramme vorbereitet wird. Die Verschiebung der Entscheidung über steuerliche Zuschüsse, die von Spahn und Heil angekündigt wurde, macht diese zu einem politische Faustpfand, wie er aus der Troika-Politik gegenüber Griechenland bekannt ist: „Unterstützung“ ja, aber nur im Gegenzug für „Strukturreformen“ – also Kürzungen und Vermarktlichung.

Her mit der BürgerInnenversicherung!

Deshalb braucht es in der aktuellen Konstellation offensive Antworten, um zu verhindern, dass die Interessen der Beschäftigten in den sozialen Berufen gegen die Interessen der breiten Bevölkerung in Stellung gebracht werden können: Zum einen braucht es eine Pflegevollversicherung, die alle Kosten in der Langzeitpflege übernimmt, damit hier nicht länger mehr Personal und eine bessere Bezahlung gegen das Armutsrisiko der Pflegebedürftigen ausgespielt wird. Zum anderen müssen auch die Kosten solidarisch getragen werden. Das heißt die Krisenkosten müssen über Steuern auf hohe Einkommen, Kapitaleinkommen und Vermögen finanziert werden und die Finanzierung der Kranken- und Pflegeversicherung selbst grundlegend reformiert werden. Die Notwendigkeit einer echten BürgerInnenversicherung wird in der aktuellen Situation deutlich. BürgerInnenversicherung bedeutet, dass alle Einkommen in die Sozialversicherung einzahlen und die sogenannte Beitragsbemessungsgrenze (also die Einkommenshöhe, ab der auf zusätzliches Einkommen keine Sozialabgaben mehr gezahlt werden müssen), entweder massiv erhöht oder abgeschafft wird. Ein Projekt im übrigen, das je nach Ausgestaltung eine größere Umverteilungswirkung hätte als so manches der aktuell kontrovers diskutierten Modelle für eine Vermögensabgabe. Immerhin entsprechen die Abgaben für die Kranken- und Pflegekassen ungefähr dem gesamten Aufkommen der Einkommensteuer. Ein gewaltiges Volumen also für eine mögliche Umverteilung.

Bereits jetzt werden durch die Art der Krisenpolitik die Weichen für die folgende Bearbeitung der Krise gestellt – und wer deren Kosten tragen soll. Damit wird sich auch entscheiden, ob die Krise solidarisch gelöst wird, oder ob die Verteilungskämpfe sich zwischen denen verschärfen, die schon vor der Krise nichts oder wenig hatten. Es gilt jetzt die sozialen Alternativen sichtbar zu machen.