Schlüssel aus Brüssel

Unbedachte Handlungen können ungeahnte Konsequenzen haben. Als Günter Schabowski auf einer Pressekonferenz gefragt wird, wann das neue DDR-Reisegesetz in Kraft trete, stammelt der SED-Funktionär: „Das tritt nach meiner Erkenntnis … ist das sofort, unverzüglich.“ Es ist der 9. November 1989, noch in der Nacht drängen tausende Berliner zu den Grenzposten und fordern die Öffnung. Wenig später fällt die Mauer.

Fast 26 Jahre später öffnet die deutsche Regierung erneut eine Grenze – diesmal für Menschen, die nicht aus-, sondern einreisen wollen, als Flüchtlinge über Ungarn. Tausende machen sich auf den Weg, volle Züge fahren von Budapest nach Wien und München. Womöglich hat auch diese Entscheidung der Bundesregierung eine kleine Revolution ausgelöst. Das europäische System zur Aufnahme von Flüchtlingen könnte sich grundlegend ändern.

Bisher gilt die sogenannte Dublin-Verordnung. Demnach ist immer dasjenige EU-Land für das Asylverfahren zuständig, in dem ein Flüchtling erstmals registriert wird. Häufig sind das die Staaten an den südlichen EU-Außengrenzen, insbesondere Griechenland und Italien. Viele Flüchtlinge wollen aber auch nach Deutschland, schlagen sich durch und melden sich erst hier bei den Behörden.

Bald werden die Asylsuchenden vielleicht etwas gleichmäßiger auf die verschiedenen EU-Staaten verteilt. Die Flüchtlinge könnten davon profitieren, wenn die sich überfordert fühlenden Südstaaten sich dann weniger abschotten. Noch sinnvoller wäre jedoch ein System, in dem die Asylbewerber ihr Land der Antragstellung selbst wählen dürfen.

Sinneswandel der Regierung?

Deutschland kämpft für eine Verteilung nach festen Quoten, möchte aber nicht den Anschein erwecken, eigenmächtig die Dublin-Regeln außer Kraft zu setzen. Die Aufnahme der Flüchtlinge aus Ungarn – die laut geltendem Recht dort hätten bleiben müssen – bleibe eine Ausnahme, erklärt die Bundesregierung später. Damit sei eine „akute Notlage bereinigt“ worden. Das Bundesamt für Migration hatte schon zuvor die Mitarbeiter angewiesen, Flüchtlinge aus Syrien nicht mehr in andere EU-Staaten zurückzuschicken.

Ist die schwarz-rote Koalition nun zum Vorreiter im Flüchtlingsschutz geworden? Die Situation der Flüchtlinge in Ungarn findet offenbar inzwischen selbst die Bundesregierung unerträglich. Zu Hause treibt sie jedoch die Abschreckung voran. Asylbewerber sollen länger in Erstaufnahmeeinrichtungen bleiben müssen und dort weitgehend Sachleistungen statt Bargeld bekommen. Außerdem will die Koalition den Kosovo, Albanien und Montenegro zu sicheren Herkunftsländern erklären und so schnellere Abschiebungen ermöglichen.

Auf EU-Ebene verfolgt die Regierung mit dem Quotensystem ihre eigene Interessen. Die grüne Europaabgeordnete Ska Keller sagt: „Die Bundesregierung war in den letzten Jahren immer eine große Verfechterin der Dublin-Regelung. Das hat sich erst im letzten Jahr gedreht, als immer mehr Flüchtlinge nach Deutschland gekommen sind.“ Anders ausgedrückt: Solange die Südstaaten fast alleine die Asylbewerber aufgenommen haben, war alles in Ordnung. Erst wenn zu viele Menschen nach Deutschland kommen, sollen alle EU-Staaten gleichmäßig beteiligt werden.

In absoluten Zahlen war die Bundesrepublik im EU-Ranking zwar schon lange vorn mit dabei, trotzdem hätte Deutschland bei einem festen Verteilungsschlüssel womöglich mehr Flüchtlinge aufnehmen müssen – je nachdem, welche Kriterien der Berechnung zugrunde gelegt werden. In diesem Jahr sind aber schon mehr als 413.000 Asylbewerber nach Deutschland gekommen, mit insgesamt rund 800.000 wird bis Jahresende gerechnet. Hätte die EU ein Quotensystem, würde Deutschland sicherlich Flüchtlinge abgeben.

Neuer Anlauf der EU-Kommission

Die EU-Kommission hat nun ihre Pläne für einen Verteilungsmechanismus vorgestellt. Unklar ist jedoch, ob sie dafür eine Mehrheit unter den Mitgliedstaaten findet. Schon im Mai hatte sie vorgeschlagen, 40.000 Flüchtlinge aus Italien und Griechenland umzusiedeln. Andere Staaten stellten aber klar, dass sie keine verbindliche Regel wollen und versprachen, die Plätze freiwillig bereitzustellen. Dann begann das große Feilschen – bis heute gibt es jedoch nur Zusagen für die Aufnahme von rund 33.000 Flüchtlingen.

Die Kommission setzt trotzdem noch drauf: Statt 40.000 sollen insgesamt 160.000 Menschen, nun teils auch aus Ungarn, nach verbindlichen Quoten umverteilt werden. Zudem ist ein dauerhafter Verteilungsmechanismus geplant, der in Zukunft automatisch angewendet würde, sofern die Kriterien für einen Notfall erfüllt sind.

Für beide Vorhaben ist die EU-Kommission nicht auf die Zustimmung aller Staaten angewiesen, es reicht eine qualifizierte Mehrheit von 55 Prozent der Staaten, die mindesten 65 Prozent der Bevölkerung vertreten. Das Europäische Parlament hingegen wird nur angehört, darf aber nicht mitentscheiden. Die gesetzliche Grundlage dazu findet sich im Lissabon-Vertrag: „Befinden sich ein oder mehrere Mitgliedstaaten aufgrund eines plötzlichen Zustroms von Drittstaatsangehörigen in einer Notlage, so kann der Rat auf Vorschlag der Kommission vorläufige Maßnahmen zugunsten der betreffenden Mitgliedstaaten erlassen.“

Die EU-Kommission möchte, dass sich der Verteilungsschlüssel nach vier Kriterien richtet: Bevölkerungszahl und Wirtschaftskraft eines Landes sollen mit jeweils 40 Prozent berücksichtigt werden, Arbeitslosenquote und Zahl der bisher aufgenommenen Flüchtlinge mit jeweils 10 Prozent. In Deutschland ist die Verteilung der Asylbewerber auf die Bundesländer ähnlich geregelt. Der sogenannte Königsteiner Schlüssel wird jedes Jahr neu festgesetzt und orientiert sich an Bevölkerungszahl und Steuereinnahmen der Länder.

Der Widerstand schwindet

Die Staaten der Europäischen Union tun sich jedoch schwer mit verbindlichen Regeln. Im Mai kam heftiger Widerstand, vor allem aus Großbritannien und den osteuropäischen Staaten. Jetzt haben Ungarn, Polen, Tschechien und die Slowakei ihr Nein zu verbindlichen Quoten noch einmal bekräftigt. Trotzdem hat sich die Situation seitdem verändert. Nach Ungarn kommen immer mehr Flüchtlinge, das Land dürfte also ein zunehmendes Interesse an einem Verteilungsmechanismus haben; Deutschland hat sich mittlerweile Frankreich als Verbündeten für ein Quotensystem gesucht; und Großbritannien hat sich bereit erklärt, zumindest freiwillig einige syrische Flüchtlinge aufzunehmen.

Doch selbst wenn eine Mehrheit für einen festen Verteilungsmechanismus ist, kann der Vorschlag noch an der Frage scheitern, wer wie viele Flüchtlinge aufnehmen soll. Andererseits lassen sich einige bislang ablehnende Länder vielleicht auch durch Ausnahmen noch überzeugen. Die EU-Kommission möchte, dass sich Länder unter bestimmten Bedingungen freikaufen können – auch wenn sie das selbst natürlich nicht so bezeichnet. Wenn es dafür gewisse Gründe gibt, soll es den Staaten vorübergehend möglich sein, in den EU-Haushalt Geld einzuzahlen, statt Menschen aufzunehmen. Trotzdem sieht es derzeit so aus, als wäre ein Verteilungsmechanismus weitaus umstrittener als ein militärisches Vorgehen gegen Fluchthelfer oder eine EU-Liste sicherer Herkunftsstaaten.

Finanzausgleich statt Quote

Von festen Quoten profitieren nicht nur Staaten, sondern womöglich auch die Asylbewerber. Derzeit fühlen sich viele südlichen Länder überfordert und schotten sich vehement ab. Das könnte sich ändern.

Würden die Asylbewerber aber in dem Land bleiben, das ihnen dann zugeteilt würde? Zwar bekommen sie nur dort Geld und Unterkunft, trotzdem wird es wohl sogenannte Sekundärmigration geben – in Länder, in denen Familie, Freunde oder Landsleute leben, in denen die eigene Sprache gesprochen wird, in denen der Arbeitsmarkt einen Job verspricht. All das sind Gründe, die schon heute die Flüchtlinge durch Europa ziehen lassen. Ein Grund aber fällt weg: Heute haben Flüchtlinge einen Anreiz, in Länder zu gehen, wo die Anerkennungsquote für Menschen aus ihrem Land besonders hoch ist. Mit einem festen Verteilungsmechanismus wäre hingegen geregelt, welches Land über das Asylersuchen entscheidet. Allerdings können sich das die Flüchtlinge auch heute nur dann aussuchen, wenn sie nicht vorher in einem anderen Land von der Polizei erfasst und dann dort als Asylbewerber registriert werden.

Das Problem der Sekundärmigration zeigt den Haken am Vorschlag der festen EU-Quoten: Im Vordergrund stehen die Interessen der Staaten, nicht der Menschen. Denkbar wäre schließlich auch, dass die Asylbewerber frei entscheiden können, in welches Land sie möchten. Dadurch blieben familiäre und kulturelle Bindungen erhalten, und auch die Wirtschaft profitiert, wenn sich potenzielle Arbeitskräfte frei bewegen können.

Die Grünen sind jedoch gegen die freie Wahl des Landes durch die Asylbewerber selbst. „Das ist eine charmante Idee, aber europäische Solidarität muss sich auch europäisch ausdrücken“, sagt die Europaabgeordnete Keller. „Alle Staaten sollten Flüchtlinge aufnehmen, niemand sollte sich freikaufen können.“ Sie übersieht dabei, dass sich kein Land freikaufen kann, wenn die Asylbewerber entscheiden dürfen.

Für die EU-Staaten müsste es vielmehr einen Finanzausgleich geben, der eine ungleiche finanzielle Belastung der Länder verhindern soll. Zunächst sollte das für die Asylbewerber gelten, dann aber auch für anerkannte Flüchtlinge. Ansonsten bleiben die Staaten später auf den Kosten sitzen. Konsequent wäre dann aber auch ein europaweit einheitliches Asylverfahren. Derzeit sind die Anerkennungsquoten sehr unterschiedlich. In Deutschland erhalten etwa 0,6 Prozent der Serben und 0,8 Prozent der Mazedonier Asyl, in Belgien sind es 4,8 und 15,4 Prozent.

Wenn die Gelder, die ein Staat über einen europäischen Ausgleichsmechanismus für einen Flüchtling bekommt, hoch genug sind, gibt es vielleicht sogar einen Wettbewerb der Länder um die Asylbewerber. Das wäre dann eine ganz neue Willkommenskultur.