Nachhaltige Investitionspolitik

Öffentliche Finanzen Die Investitionsquote in Deutschland liegt konstant unter dem Durchschnitt der OECD-Länder. Dies ist ökonomisch kurzsichtig und politisch fahrlässig. Zeit das zu ändern.
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Vernachlässigte öffentliche Infrastruktur – Fixierung auf die «schwarze Null»

Wird über eine mögliche Zusammenarbeit zwischen den drei Mitte-Links-Parteien SPD, Bündnis 90/Die Grünen und DIE LINKE nach der Bundestagswahl 2017 im öffentlich-medialen Raum gesprochen, steht zumeist Trennendes im Vordergrund. Zwischen den drei Parteien ist die Diskussion hingegen durchaus bereits auf der Ebene von praktischer Gestaltungspolitik, wie in den beiden Ländern Thüringen und Berlin, oder der Identifizierung von gemeinsamen Handlungsfeldern z.B. bei der Rente angekommen. Dafür stehen unter anderem Formate wie die »Oslo-Gruppe« oder der »Rot-Rot-Grüne Trialog«, der jüngst zum zweiten Mal im Deutschen Bundestag stattfand.

Dass Rot-Rot-Grün zum Gegenstand konkreter politischer Überlegungen wurde, neben anderen Konstellationen, zu denen bei drei-Parteien-Bündnissen sicherlich auch eine Ampel-Koalition gehören dürfte, liegt nicht zuletzt am Wandel des politischen Diskurses aufgrund von Haarrissen in der neoliberalen Hegemonie infolge der Finanzkrise.

Dass politische und ökonomische Diskurse Zyklen unterliegen, gilt im Besonderen auch für die Debatte über den Umfang von Staatstätigkeit sowie eine expansive oder restriktive Fiskalpolitik. Als im Jahr 2009 die Schuldenbremse im Grundgesetz verankert wurde, waren diejenigen, die daran grundsätzliche Kritik übten, medial und politisch weitgehend isoliert. Allerdings war die Ablehnung unter nicht-neoklassisch ausgerichteten Ökonom_innen schon damals Common Sense. Ein offener Brief von Peter Bofinger und Gustav A. Horn formulierte Bedenken, die vor allem für die Bundesländer wie ein Blick in die Zukunft wirken, die heute schon Gegenwart ist: «Es kann dann vielleicht erreicht werden, dass die Schulden nicht weiter ansteigen, aber um den Preis, dass zukünftige Generationen unzureichend ausgebildet sind, über eine abgewirtschaftete Infrastruktur verfügen und in einer schlechten Umwelt leben müssen.» (Bofinger/Horn 2009)

Die chronische Investitionsschwäche in Europa und insbesondere in Deutschland ist die Schattenseite einer überausgeprägten Fokussierung auf die «schwarze Null» in den öffentlichen Haushalten. Seit der Jahrtausendwende bewegt sich die Investitionsquote in Deutschland konstant, das heißt über alle Konjunkturzyklen und Krisen hinweg, unter dem Durchschnitt der OECD-Länder. Die Nettoanlageinvestitionen von Bund, Ländern und Gemeinden lagen im selben Zeitraum ebenfalls konstant im negativen Bereich, was nichts anderes heißt, als dass der Staat die Infrastruktur auf Verschleiß fährt (vgl. BMWi 2015: 19 ff.). Hinter diesem zunächst abstrakten Befund verbirgt sich eine Realität, die von vielen Bürger_innen als sicht- und erfahrbarer Ausdruck eines staatlichen Versagens bei der Aufrechterhaltung öffentlicher Infrastrukturen wahrgenommen wird. Sei es in der Verkehrs- oder der Gebäudeinfrastruktur. Die Ökonom_innen des gewerkschaftsnahen Instituts für Makroökonomie und Konjunkturforschung (IMK) kommen in einer soeben erschienenen Simulationsrechnung zu dem Ergebnis, dass die eigentliche Belastungsprobe für die Schuldenbremse in einem ungünstigen makroökonomischen Umfeld, in dem sie prozyklische Austeritätsmaßnahmen erzwingt, noch ausstehe (vgl. Paetz/Rietzler/Truger 2016). Hinzu kommt, dass insbesondere die Länder in den vergangenen Jahrzehnten in den für öffentliche Bauinvestitionen zuständigen Behörden Tausende von Stellen eingespart haben. Dies führt dazu, dass Baumaßnahmen langsam bzw. häufig überteuert geplant und umgesetzt werden. Vielfach wurden Private als Kompensation zu sehr teuren Preisen verpflichtet. Der unzureichende Baufortschritt wiederum diente den Finanzbehörden als Begründung, die Investitionshaushalte auf dem zu niedrigen Niveau zu belassen.

Aus makroökonomischer Perspektive zementieren die Schuldenbremse und ihr europäisches Gegenstück, der Fiskalpakt, die wirtschaftliche Schwäche in der Eurozone, die im Ganzen gesehen immer noch Anzeichen einer Bilanzrezession trägt (vgl. Koo 2016). Eine expansive Fiskalpolitik, nicht nur aber vor allem in Deutschland, ist angesichts dessen bereits kurzfristig unverzichtbar, um einen längerfristig wirksamen Prozess der wirtschaftlichen Erholung in den Ländern der Eurozone zu initiieren und zu stützen. Der Vergleich zwischen den USA und dem Euroraum zeigt, dass eine expansive Fiskalpolitik dort eine Steigerung des Bruttoinlandsprodukts (BIP) gegenüber dem Niveau von 2008 bewirkt hat, während im Euroraum eine maßgeblich von Deutschland erzwungene Austeritätspolitik eine andauernde wirtschaftliche Stagnation herbeigeführt hat (vgl. Schulmeister 2014, S. 21 ff.).

Einschränkend sei darauf hingewiesen, dass trotz der expansiveren Geldpolitik auch in den USA die öffentliche Infrastruktur unter mittlerweile jahrzehntelang ausbleibenden Investitionen leidet. Wie für Deutschland bereits beschrieben, liegt die Ursache dafür in politischen Prioritäten. Verschiedene im Umfeld des Präsidentschaftswahlkampfs erschienene Publikationen zeigen, dass die Unversöhnlichkeit des bipolaren Parteiensystems sowie die Uneinigkeit unter den Gouverneur_innen der Bundestaaten ein konzertiertes Investitionsprogramm der US-Regierung für die Bundesstaaten bislang verhindert hat. Die Memorandum-Gruppe in Deutschland betont seit vielen Jahren die Defizite ausbleibender öffentlicher Investitionen und die Notwendigkeit von sozialökologischen Zukunftsinvestitionen in Form einer in der Startphase ggf. auch kreditfinanzierten Investitionsoffensive. Sie sieht darin ein Schlüsselprojekt jeder progressiven Regierung diesseits der Union, in dem sich makroökonomische, infrastrukturpolitische und soziale Ziele kristallisieren. Mögen die potenziellen Träger einer rot-rot-grünen Regierungskonstellation auf Bundesebene auch manche Differenzen haben, besteht im Hinblick auf das Erfordernis eines Umsteuerns in der öffentlichen Investitionspolitik Einigkeit. So fordert die SPD die Streichung des Kooperationsverbots in Artikel 91 b Grundgesetz, um direkt in die Bildungsinfrastruktur von Ländern und Gemeinden investieren zu können. Seitens Bündnis 90/Die Grünen wurde die Konzeption eines «Green New Deals» ausgearbeitet und mehrfach angepasst. DIE LINKE hat ein Zukunftsinvestitionsprogramm ausgearbeitet und mehrfach weiterentwickelt. Kurzum: Im Mitte-links-Spektrum besteht im Hinblick auf die Rückkehr zu einer expansiveren staatlichen Investitionspolitik bzw. Investitionslenkung längst ein informeller Konsens. Eine staatliche Investitionsoffensive wäre schließlich unverzichtbarer Baustein eines auf die Ablösung des finanzmarktgetriebenen Kapitalismus gerichteten Reformprojekts, eines «New Deal», der nach Stephan Schulmeister einen Dreischritt aus Verlagerung des Profitstrebens von der Finanz- zur Realwirtschaft, Verbesserung der Umweltbedingungen durch massive Infrastrukturinvestitionen sowie Ausbau des Sozialstaates wagen müsste (Schulmeister 2015: 9).

Tendenzieller Paradigmenwechsel in Richtung aktiverer Investitionspolitik

Dem steht die Schuldenbremse, die im Grundgesetz, einzelnen Länderverfassungen oder Haushaltsordnungen verankert ist, entgegen. Sie ist die zentrale institutionelle Bremse für Zukunftsinvestitionen, da sie die Länder ab 2020 einem vollständigen Verschuldungsverbot und den Bund schon im laufenden Jahr einer Regelung unterwirft, die ihm die Aufnahme neuer Schulden nur im Rahmen von 0,35 Prozent des BIP erlaubt. Die Ausnahmeregelungen für die Schuldenbremse sind eng gefasst.

Allerdings hat das Unbehagen an der Schuldenbremse in letzter Zeit auch den ökonomischen und politischen Mainstream erfasst. Beredter Ausdruck ist die Warnung des ehemaligen Chefs der Wirtschaftsweisen, Bert Rürup, die Schuldenbremse drohe, «dringend nötige Zukunftsinvestitionen zu verhindern» (Rürup 2016: 2). Der von Bundeswirtschaftsminister Sigmar Gabriel eingesetzten Fratzscher-Kommission, die im Frühjahr 2015 Vorschläge für eine «Stärkung der Investitionen in Deutschland» vorgelegt hat, wurde früh und zutreffend vorgehalten, es gehe bei ihren Vorschlägen im Kern darum, die Schuldenbremse umzusetzen, «ohne die Schuldenbremse umzusetzen», weil sie im Kern darauf ausgerichtet seien, die Schuldenbremse zu umgehen (Schreiner 2015). Die Bertelsmann-Stiftung weist in einer Untersuchung aus dem laufenden Jahr darauf hin, dass im Rahmen der Schuldenbremse die Gefahr besteht,

«dass die quantitative Konsolidierung […] vor allem zu Lasten zukunftswirksamer Ausgaben wie der Investitionen geht. Angesichts dieses Zielkonflikts ist auch eine qualitative Konsolidierung erforderlich, in deren Rahmen zunächst festzustellen ist, welche öffentlichen Ausgaben sich positiv auf den Erhalt der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit einer Volkswirtschaft auswirken. Laut Kitterer sollten diese zukunftswirksamen Ausgaben schließlich gegenüber den konsumtiven Staatsausgaben sogar ausgedehnt werden.» (Bertelsmann-Stiftung 2016: 2)

Selbst der Internationale Währungsfonds (IMF) – lange Zeit kein ausgewiesener Verfechter expansiver Fiskalpolitik – kritisiert inzwischen die deutsche Investitionsschwäche als Wachstumsbremse für die gesamte Eurozone (IMF 2016). Angesichts dessen überrascht es nicht, dass der ARD-Deutschlandtrend im September 2016 eine überdeutliche Bevölkerungsmehrheit in allen politischen Lagern aufwies, die der Nutzung finanzieller Spielräume für Investitionen den Vorrang gab (58 Prozent), und zwar deutlich gegenüber dem Schuldenabbau (22 Prozent) und Steuersenkungen (16 Prozent).

Ob und inwieweit es Anzeichen gibt, dass die radikal-monetaristische Hegemonie in Deutschland brüchiger zu werden scheint, soll hier nicht diskutiert werden. Kritisch eingewendet werden könnte gegen eine solche optimistische Annahme, dass sich neoliberale Hegemonie an anderer Stelle als nationalistisch-marktliberaler Block neu konstituiert und dass das gesellschaftliche Bewusstsein gerade in Deutschland noch immer auf eine möglichst «harte» Währung und geringe Inflation fixiert ist. Gleichwohl zeichnet sich auch in Deutschland zumindest die Möglichkeit eines makroökonomischen Paradigmenwechsels ab, der über kurz oder lang die Türen für eine kreditfinanzierte Investitionsoffensive weiter aufstoßen könnte. In welchem politischen Rahmen dieser Kurswechsel erfolgt, ist freilich offen. Ein Blick in die Geschichte zeigt, dass weder die Implementierung kreditfinanzierter fiskalischer Stimuli noch die Umgehung existierender Mechanismen zur Begrenzung staatlicher Kreditaufnahme ein Privileg linker Parteien oder ihrer Regierungen ist. Der New Deal unter F. D. Roosevelt war kein sozialistisches, sondern ein ökonomisch vernünftiges Programm. Aus den 1932 in Deutschland geschaffenen sogenannten «Öffa-Wechseln» entstanden einige Jahre später die «Mefo-Wechsel», mit denen das nationalsozialistische Deutschland durch eine verdeckte Kreditaufnahme erste Aufrüstungsschritte mitfinanzierte (vgl. Abelshauser 1999: 516 f.).

Für die politische Linke eröffnen sich zunächst nicht mehr als ein Raum für einen progressiven Gestaltungsanspruch und zugleich die Notwendigkeit, diesen Raum konzeptionell zu füllen. Kriterium für die Realisierbarkeit entsprechender Konzepte ist zunächst nicht mehr und nicht weniger als ihre verfassungs- und haushaltsrechtliche Vereinbarkeit mit der Schuldenbremse. Statt einen möglicherweise anhaltenden kräftezehrenden Überzeugungskampf gegen die Schuldenbremse zu führen, spricht mehr dafür, durch sinnvolle Konzepte einer aktiven Investitions- und nachhaltigen Finanzpolitik die Rahmenbedingungen dafür zu schaffen, dass die Schuldenbremse mittelfristig ebenso als überholt angesehen wird wie das Kooperationsverbot in der Bildung bereits heute. Das Vorstandsmitglied des Deutschen Instituts für Wirtschaftsforschung (DIW) Gert G. Wagner fasste die Sachlage zur Schuldenbremse aus seiner Sicht vor einem Jahr mit einem Bonmot zusammen: «Wenn es die Lage erfordert, wird sie wahrscheinlich nicht wirksam sein.» (Wagner 2015, S. 1048)

Die Rahmenbedingungen dafür werden eher günstiger. Zwischenzeitlich liegen Vorschläge für eine EU-weite Re-Implementierung der «Goldenen Regel der Fiskalpolitik», die eine Finanzierung der Nettoinvestitionen durch Kreditaufnahme vorsieht, auf dem Tisch (Truger 2016). Dem Handelsblatt zufolge beabsichtigen die Mitglieder der hier bereits erwähnten Fratzscher-Kommission, den Vorschlag zu unterbreiten, den Bund haushaltsrechtlich zu verpflichten, die Abschreibungen der öffentlichen Hand über einen bestimmten Zeitraum durch Investitionen zu kompensieren (Handelsblatt vom 11. November 2016). Vereinfacht ausgedrückt hieße das, dass der Bund mindestens das instand halten, modernisieren und reparieren muss, was an Infrastruktur vorhanden ist.

Angesichts dessen unterbreiteten die Thüringer Infrastrukturministerin Birgit Keller, der Autor dieses Textes und Chef der Thüringer Staatskanzlei sowie der frühere Thüringer Regierungssprecher, Alexander Fischer, der seit einigen Wochen im rot-rot-grünen Senat von Berlin als Staatssekretär für Arbeit und Soziales tätig ist, fünf Vorschläge für eine veränderte Infrastrukturpolitik, die Gegenstand der rot-rot-grünen Haushaltsberatungen in Thüringen im kommenden Jahr werden sollen. Diese Vorschläge werden nachfolgend vorgestellt.

5 Vorschläge für eine aktive Investitionspolitik in Thüringen

Breitbandausbau, Brückensanierungen, Verkehrsinfrastruktur, Hochschulbau, Schulbau- und Kita-Neubau-Investitionen, Sanierungen von Kulturdenkmälern, Museen und Theatern, sozialer Wohnungsbau – selbstverständlich investiert auch der Freistaat Thüringen, oft gemeinsam mit den Kommunen, bei Nutzung von Bundes- und EU-Programmen jährlich Millionen Euro in öffentliche Baumaßnahmen. Die Maßnahmen und Investitionsprogramme, verankert in den ressortbezogenen Einzelplänen des Landeshaushalts, laufen gemeinhin parallel, ohne Bezug zueinander. Eine Prioritätensetzung über den gesamten Haushalt für öffentliche Investitionen besteht ebenso wenig wie eine Bewertung, ob der Umfang der Investitionen ausreichend ist im Hinblick auf die Abschreibungsfristen bzw. den tatsächlich vorhandenen Bedarf. Dies führt dazu, dass politische Aussagen, wie zum Beispiel die beliebte Forderung, es solle mehr in Bildung statt in Beton investiert werden, das Erfordernis von Investitionen in moderne Bildungsbauten ignorieren.

Vorschlag 1: Investitionshaushalt bilden – Transparenz schaffen – Prioritäten setzen

Vorgeschlagen wird deshalb zunächst, die Investitionsausgaben des Landes, verbunden mit den jeweiligen Einnahmen aus Förderprogrammen, in einem Investitionshaushalt als Einzelplan zu bündeln. Dies würde bedeuten, dass der in Thüringen bestehende Einzelplan 18 um die nachrichtliche Ausweisung der ressortspezifischen Bauinvestitionen nach dem Modell des IT-Einzelplans 16 erweitert werden würde. Es liegt auf der Hand, dass durch die Bündelung dieser Ausgaben in einem Investitionshaushalt noch kein Euro mehr investiert wird. Verbessert wird jedoch die Klarheit und Transparenz über die Investitionen des Landes und die dafür aufgebrachten Mittel gegenüber der politischen Öffentlichkeit. Im Hinblick auf den Haushaltsgesetzgeber wird die Notwendigkeit erhöht, die politischen Programmprioritäten innerhalb der Investitionsausgaben klarer zu setzen, indem Investitionsziele stärker als bislang benannt werden, und darüber hinaus Indikatoren zu formulieren, die eine Entscheidung darüber ermöglichen, ob die Höhe des Investitionshaushalts den Herausforderungen angemessen ist oder nicht. Last but not least: Wer öffentliche Investitionen intensivieren will, muss Anlässe schaffen, über öffentliche Investitionen zu reden.

Vorschlag 2: Erweiterung des Investitionsbegriffs zu infrastrukturbezogenen Ausgaben

Die Schaffung eines Investitionshaushalts im beschriebenen Sinne sollte damit verbunden werden, den klassischen engen Investitionsbegriffs anzupassen. Das Kompetenzzentrum Öffentliche Wirtschaft, Infrastruktur und Daseinsvorsorge e. V. an der Universität Leipzig unter Leitung von Prof. Lenk hat im Auftrag der Bertelsmann-Stiftung dazu jüngst einen Vorschlag unterbreitet (vgl. Bertelsmann-Stiftung 2016: 62 ff.). Der Vorschlag läuft im Kern darauf hinaus, eine zuverlässige und gut kommunizierbare Messzahl für das Engagement der öffentlichen Hand für eine aus Nutzersicht funktionierende Infrastruktur zu ermitteln. Durch die Anwendung dieses Konzepts steigt die Aussagekraft des verbleibenden laufenden Sachaufwands als konsumtive Komponente der öffentlichen Haushalte. Damit wird Transparenz erhöht. Es wird eine differenziertere Aussage darüber möglich, welche öffentlichen Ausgabearten für die dauerhafte Leistungsfähigkeit der technischen öffentlichen Infrastruktur von Bedeutung sind als in den herkömmlichen Investitionskonzepten. Letztlich wird durch die Erweiterung des Investitionskonzepts, in dem das Lebenszyklusmodell integriert ist, ähnlich wie bei den Sozialinvestitionen eine Aufwertung bestimmter Ausgabearten, insbesondere des Unterhaltungsaufwands, vorgenommen. Dabei wird bewusst nicht die Aufrechterhaltung jeglicher Infrastrukturen um jeden Preis angestrebt, aber vor dem Hintergrund steigender Anforderungen an die öffentliche Infrastruktur die Bedeutung öffentlicher Infrastrukturgüter betont.

Vorschlag 3: Gleichgewicht zwischen Abschreibungen und Investitionen herstellen

Die Einführung eines Investitionshaushalts müsste auch eine Debatte darüber initiieren, ob und wie in Thüringen eine haushaltsrechtliche Selbstbindung des Landes zum Schutz öffentlicher Investitionen eingeführt werden kann. Eine solche goldene Investitionsregel sollte den Freistaat dazu verpflichten, Investitionen und Abschreibungen in der Regel im Gleichgewicht zu halten. Sofern mit der christdemokratischen Opposition eine Verständigung über eine Verfassungsänderung möglich wäre, ohne der Schuldenbremse Verfassungsrang zu geben, sollte die Regel Verfassungsrang erhalten, ansonsten sollte die Landeshaushaltsordnung entsprechend geändert werden.

Vorschlag 4: Investitionsrücklage aus Haushaltsüberschüssen aufbauen

Die Fratzscher-Kommission beabsichtigt, den Vorschlag zu unterbreiten, die aktuellen Haushaltsüberschüsse und Rückläufe der öffentlichen Hand nicht in den Schuldenabbau zu stecken, sondern in einer Investitionsrücklage zu bündeln. Die rot-rot-grüne Koalition sollte im Hinblick auf die Investitionserfordernisse im Freistaat und die Haushaltsüberschüsse der vergangenen Jahre diesen Vorschlag für einen Zeitraum von zunächst zehn Jahren aufgreifen und auf diesem Wege öffentliche Investitionen befördern und diese aus wirtschaftlich solider Haushaltswirtschaft finanzieren. Für die Ressorts würde ein höherer Anreiz für sparsame Mittelverwendung entstehen als für eine vergleichsweise abstrakte Schuldentilgung. Konkret hieße das für Thüringen, zunächst die im laufenden und dem künftigen Doppelhaushalt 2018/2019 über dem Planungsrahmen bei Haushaltsaufstellung liegenden Haushaltsüberschüsse und den in der Regel im Vollzug entstehenden Rücklauf von Mitteln in ein «Sondervermögen Zukunftsinvestitionen» zu überführen. Wenn der Staat fast überhaupt keine Zinsen für Kredite zahlt, dann ist es offenkundig unvernünftig, mit vorhandenen Spielräumen nicht zu investieren, sondern ohne messbaren fiskalischen Effekt Kredite abzulösen.

Vorschlag 5: Thüringer Kulturinvestitionsprogramm in Öffentlich-Öffentlicher Partnerschaft

Thüringen ist in jeder Hinsicht ein Kulturland. Die reichhaltige und vielfältige Kulturlandschaft Thüringens ist das prägende Merkmal und eine der bedeutendsten Herausforderungen des Freistaates. Das Thüringer Kunst- und Kulturleben hat eine lange Tradition. Es ist Teil des überregionalen und international wirksamen Renommees. Das bis heute äußerlich und geistig wirksame Erbe einer jahrhundertealten Residenzkultur bestätigt dieses Bild: Schlösser und Burgen, die Musik des Barock, Weimarer Klassik und die Sammlungen der Höfe in Gotha und Greiz sind nur einige Beispiele für dieses reiche, aber auch verpflichtende Erbe.

Die 173 Schlösser und Burgen im Freistaat, ergänzt um rund 300 Herrenhäuser, bilden gemeinsam mit den Museen, Bibliotheken und Archiven den unmittelbar wahrnehmbaren Ausdruck dieses kulturellen Erbes, den zu erhalten und zu entwickeln zum Auftrag der Kulturpolitik und -finanzierung gehört. Hinzu kommt die höchst lebendige Gegenwartskunst, für die beispielhaft die neun großen landesfinanzierten Festivals oder die Thüringer Kunstmesse «artthuer» stehen.

Thüringen verfügt bundesweit über die höchste Dichte an Theatern und Orchestern. Gemeinsam mit den die Theater tragenden Kommunen finanziert der Freistaat – bezogen auf seine Bevölkerungszahl – etwa dreimal so viele Theaterplätze wie die Gebietskörperschaften im Bundesdurchschnitt.

Im Freistaat Thüringen investierten Land und Kommunen allein im Jahr 2012 (letzte vorliegende Daten) knapp 300 Millionen Euro an Grundmitteln in die kulturelle Infrastruktur. Dies entsprach 36,58 Euro pro Kopf der Thüringer Bevölkerung, einem Anteil von 0,61 Prozent des Bruttoinlandsprodukts im Freistaat sowie 2,77 Prozent des Landeshaushalts. Gemessen am Gesamthaushalt gab Thüringen im Bundesvergleich – nach Berlin und Sachsen – im Jahre 2012 den größten Anteil für Kultur aus. Bei den Pro-Kopf-Ausgaben lag der Freistaat unter den Flächenländern nach Sachsen auf Platz 2.

Im Auftrag der Kulturabteilung in der Staatskanzlei erarbeitete das Thüringische Landesamt für Denkmalpflege und Archäologie (TLDA) die Studie «Burgen, Schlösser und Gutshäuser mit erhöhtem Sanierungsbedarf in Thüringen», die erstmals seit Wiedergründung des Freistaates vorgelegt wurde. In Zusammenarbeit mit den unteren Denkmalschutzbehörden der Landkreise und kreisfreien Städte wurde eine landesweite Erfassung des baulichen Zustands der Burgen, Schlösser und Gutshäuser durchgeführt und eine systematische Betrachtung der baulichen Substanz und des Sanierungsbedarfs der Burgen, Schlösser und Gutshäuser in Thüringen vorgenommen. Die 64 im April 2015 erfassten Denkmale wurden aufgrund von Begehungen in Kategorien über den baulichen Zustand eingeteilt. Innerhalb dieser Kategorien wurde eine Bewertung der Bedeutung dieser Denkmale für die Denkmallandschaft des Freistaats Thüringen vorgenommen. Bei der Kategorie «akut gefährdete Denkmale mit dringendem Handlungsbedarf zur Abwehr einer nachhaltigen Gefährdung der Denkmalsubstanz» sind allein zehn Denkmale aufgelistet. Davon sind drei von landesweiter geschichtlicher, kultur- oder/und kunstgeschichtlicher Bedeutung (Lustschloss Hohe Sonne Eisenach, Schloss Reinhardsbrunn, Schloss Hummelshain). Bei allen drei Denkmalen werden die Notmaßnahmen am Gebäude laufend durch das Land bzw. die Eigentümer und die untere Denkmalschutzbehörde durchgeführt. Zwischenzeitlich hat die Landesregierung die Entscheidung getroffen, die Eigentümer des Schlosses Reinhardsbrunn zu enteignen, um den Verlust des Kulturdenkmals zu verhindern.

Allein dieser Bericht aber auch die Situation der landesfinanzierten und kommunalen Kultureinrichtungen zeigen, dass ein signifikanter Investitionsstau in der kulturellen Infrastruktur Thüringens ebenso unbestreitbar ist wie dessen fiskalpolitische Grundierung. Auch im Theaterentwicklungskonzept der Landesregierung «Perspektive2025» wurde hinsichtlich der Überwindung des Investitionsstaus festgehalten, dass im Jahr 2016 die Investitionserfordernisse systematisch erfasst und für den Doppelhaushalt 2018/2019 Vorschläge für Investitionen im Kulturbereich unterbreitet werden.

In Vorbereitung dessen beauftragte der Kulturminister die Kulturabteilung der Staatskanzlei, über alle kulturellen Sparten hinweg die Investitionsanmeldungen und -vorhaben zu erfassen und unter dem Gesichtspunkt der Nutzung von Mitteln des Bundes und der EU zu strukturieren. Eine erste grobe Zusammenfassung der noch nicht abgeschlossenen Systematisierung ergab ein notwendiges Investitionsvolumen von rund 160 Millionen Euro, das naturgemäß über mehrere Jahre hinweg umzusetzen und zu finanzieren wäre. Angesichts dessen erscheint es sinnvoll und notwendig, Wege der Kulturinfrastruktur-Finanzierung zu ermitteln und zu beschreiten.

Die Thüringer rot-rot-grüne Koalition hat im Koalitionsvertrag die Festlegung getroffen, keine weiteren Public-Private-Partnership-Vorhaben (PPP bzw. ÖPP) zu initiieren. Angesichts der negativen Erfahrungen, die mit diesen Modellen gemacht worden sind, ist diese Entscheidung konsequent. Gleichzeitig hat sich inzwischen aus der Analyse der ÖPP-Defizite eine Diskussion darüber entwickelt, inwieweit Öffentlich-Öffentliche Partnerschaften (ÖÖP) zur Stabilisierung aktiver Investitionspolitik beitragen können. Das «Sondervermögen Zukunftsinvestitionen», das hier für Thüringen vorgeschlagen wird, sollte unter diesem Gesichtspunkt durch die Bildung einer ÖÖP im Kulturbereich dazu genutzt werden, ein Zukunftsinvestitionsprogramm Kultur auszustatten.

Die kulturelle Infrastruktur bietet sich aus drei Gründen als Modellfeld für eine Thüringer ÖÖP-Praxis an:

1) Durch die Erhebung von Eintrittsgeldern für Museen und Theater gibt es bereits in erheblichem Umfang eine Nutzerfinanzierung, die eine Quelle für die Refinanzierung der Investitionen außerhalb der Bereitstellung staatlicher Zuweisungen für etwaige Leistungsentgelte generiert. Dies macht eine wesentliche Bedingung für die schuldenbremsenneutrale Aufnahme von Krediten leichter erfüllbar.

2) Die schnelle Abarbeitung des Investitionsstaus erbringt wesentliche Effizienzvorteile im Vergleich zu einer langsamen und schrittweisen Abarbeitung. Man kann das am Beispiel eines Theaters illustrieren, das in einem einmaligen Investitionsschub für ein halbes Jahr geschlossen wird oder in scheibchenweisen Investitionen fünf oder sechs Mal für zwei oder drei Monate. Im letzteren Fall sind die Ausfälle an Angeboten und auch Einnahmen erheblich höher.

3) Die komplexe Eigentümerstruktur der Liegenschaften, vom Land über Kommunen bis hin zu privaten Eigentümern, erzwingt geradezu eine schrittweise Implementierung, die von einem kleineren Versuchsrahmen ausgeht und sich in einem fortlaufenden Lernprozess für weitere Vorhaben öffnet.

Es wäre daher möglich, ausgehend von der oben entwickelten Idee eines Thüringer Sondervermögens, eine Investitionsoffensive in der Thüringer Kulturlandschaft auf der Basis des ÖÖP-Gedankens zu entwickeln.

Eine entsprechende Verständigung innerhalb der Thüringer Koalition über ein «Sondervermögen Zukunftsinvestitionen» vorausgesetzt, würde die Thüringer Landesregierung im ersten Schritt über eine ihrer Beteiligungen eine privatrechtlich organisierte Kulturinvestitionsgesellschaft (KIG) gründen. Zu diesem Zweck kämen sowohl die Thüringer Aufbaubank (TAB) als auch die Landesentwicklungsgesellschaft (LEG) in Betracht.

Da die in Rede stehenden Kulturliegenschaften sich in der Regel im Eigentum oder der Trägerschaft von Kommunen befinden, wäre die KIG gemeinsam mit einem von den an einer Beteiligung interessierten Kommunen zu bildenden Zweckverband zu gründen. Die Einbeziehung der Stiftung Schlösser und Gärten in die gemeinsame Trägerschaft wäre zu prüfen. Als anerkannter Partner bei der Sanierung und Ertüchtigung sowie dem Betrieb von Schlössern und Gärten wäre eine Einbeziehung in mehrfacher Hinsicht sinnvoll.

Die Gesellschaft müsste kreditfähig sein. Mittel aus dem Sondervermögen könnten als Sicherheit und Hebel für eine Kreditaufnahme am Kapitalmarkt bereitgestellt werden. Der Zweck der KIG wäre die Realisierung von Investitionspartnerschaften mit Thüringer Kommunen für die Sanierung und Ertüchtigung insbesondere von Theatern und Museen, aber auch Schlössern, Burgen und Herrenhäusern, die wirtschaftlich genutzt werden, in ihrem Verantwortungsbereich.

Das Land könnte in eine solche Gesellschaft zunächst die Kulturliegenschaften im eigenen Verantwortungsbereich einbringen, die an einer Investitionspartnerschaft interessierten Kommunen müssten dem oben genannten Zweckverband beitreten und ihre für eine Sanierung relevanten Kulturliegenschaften an die KIG übertragen. Die rechtliche Form der Übertragungen muss – um wirtschaftlich vertretbar zu sein – so ausgestaltet sein, dass sie grunderwerbssteuerneutral erfolgen kann. Entsprechende Instrumente, wie beispielsweise das Nießbrauchsrecht, sieht das deutsche Rechtssystem vor.

Die KIG übernähme in diesem Modell die Sanierung der Liegenschaften in eigener Regie und mit Mitteln, die sie selbstständig am Kapitalmarkt requiriert. Die Refinanzierung der Sanierungsmaßnahmen erfolgt über Leistungsentgelte der jeweiligen Kommune bzw. des Landes, die diese ihrerseits aus Eintrittsgeldern und Zuwendungen refinanzieren.

Ein solches Modell wäre konform zur Schuldenbremse in der Thüringer Haushaltsordnung durchführbar. Die konkrete Ausgestaltung, die hier in einer ersten Skizze angerissen wird, soll unter Anpassung an die oben entwickelten Kriterien für eine ÖÖP-Praxis vorgenommen werden. Vorgesehen ist, einen entsprechenden Vorschlag Anfang des Jahres 2017 vorzulegen.

Eine Langfassung dieses Beitrags, publiziert von Birgit Keller, Alexander Fischer und Benjamin-Immanuel Hoff wird in Kürze unter dem Titel »Zukunftsinvestitionen. Plädoyer für eine aktive Infrastrukturpolitik und nachhaltige Finanzwirtschaft« bei der Rosa-Luxemburg-Stiftung erscheinen.

18:08 27.12.2016
Dieser Beitrag gibt die Meinung des Autors wieder, nicht notwendigerweise die der Redaktion des Freitag.
Geschrieben von

Benjamin-Immanuel Hoff

Benjamin-Immanuel Hoff, Kultur-, Bundes- und Europaminister sowie Chef der Staatskanzlei in Thüringen. #r2g Twitter: @BenjaminHoff
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Benjamin-Immanuel Hoff

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